曹其真：澳门基本法在某些制度的设计上比香港基本法更加完善

　　图为原澳门立法会主席、原澳门基本法起草委员会委员曹其真讲话。新华网 尤亮 摄

　　原澳门立法会主席、原澳门基本法起草委员会委员曹其真：尊敬的各位领导、各位嘉宾、女士们、先生们：在迎来澳门特别行政区回归祖国十周年之际，举办这样一个“纪念澳门基本法实施10周年座谈会”，是非常有意义的事。能够被邀请在此次座谈会上发言，我感到非常的荣幸。多年来，我既有幸亲身参与和见证了澳门回归祖国的历史进程，也有幸直接投入了在澳门贯彻落实基本法的十年实践，目睹了澳门特别行政区在过去十年所取得的巨大成就，今天我们可以肯定地说，“一国两制”在澳门得到了成功的实践，基本法的原则精神和各项制度也得到了较好的贯彻执行。

　　目前，全面系统地总结十年来在落实“一国两制”、“澳人治澳”、高度自治方面所取得的实践经验，继续深化对基本法的原则精神和制度的正确认识和理解，检讨分析在具体落实工作中所存在的一些缺失，并在此基础上进一步改进和强化我们的各项工作，把“一国两制”事业推向新的历史高度，是基本法实践者和理论工作者一项责无旁贷的重要使命。

　　以下我将结合自己的亲身经历和感受，从回顾历史和展望将来的角度，对澳门基本法的实施问题，谈一些自己的意见和看法，以供参考。

　　一、回顾总结历史，科学地评价基本法。1999年12月20日澳门回到了祖国的怀抱，同日澳门特别行政区正式成立。由此，“一国两制”、“澳人治澳”、高度自治的基本方针政策和澳门基本法的各项规定开始进入了全面实施阶段。这是继香港回归祖国后，中华民族的又一盛事，每一个炎黄子孙无不为之欣喜自豪。

　　时至今日，我们已经有了十年落实“一国两制”和澳门基本法的实践，这期间澳门社会发生了翻天覆地的变化。回归前，澳门作为一个经济结构严重单一、对外高度依赖的微型经济体系，经济发展持续低迷，任何外界的变化都会对澳门社会产生巨大的影响，特别是在九十年代初受外围经济影响，澳门经济出现了持续多年的负增长。

　　回归后，在经过短暂的“固本培元，稳健发展”的过渡期之后，伴随着博彩业的开放以及“个人行”、紧密经贸关系安排等一系列经济政策的实施，澳门经济以双位数的增长速度实现了超常规发展，人均GDP一跃位于亚洲国家和地区的前列；彻底改变了回归前社会治安长期不宁，黑社会势力猖獗，社会秩序处于近乎失控的情况，与此同时由于大量外资的涌入，澳门的国际化程度得以迅速提高，澳门的旅游文化产业得以快速发展，澳门历史城区被列入“世界文化遗产名录”。

　　总之，澳门所取得的成就有目共睹，举世公认。所有这一切都充分验证了“一国两制”、“澳人治澳”、高度自治的方针政策是完全正确的，并证明基本法对有效落实“一国两制”、“澳人治澳”、高度自治的方针政策提供了宪政性法律保障。

　　经过十年的实践，我们可以十分肯定地断言：澳门基本法是一部具有前瞻性与科学性的基本法，一部原则性与灵活性结合的基本法，同时也是一部充分考虑澳门历史，照顾和衔接澳门现实的基本法。事实证明，澳门基本法在某些制度的设计上比香港基本法更加完善。

　　例如，基本法第24条关于永久性居民的定义，澳门基本法起草委员会的委员们在参考了香港基本法24条的基础上将条文写得更清晰，从而避免了回归后不必要的争拗。也正是因为基本法的制度设计切合澳门的实际，才使得这部宪制性法律有效地保障了回归十年来澳门社会的繁荣稳定及“一国两制”、“澳人治澳”、高度自治在澳门的具体落实。

　　十年来基本法在澳门的贯彻实施，总体上而言是顺利的。特区作为中央直辖下的一个地方行政区，在坚持“一国”的前提和原则下，坚定地维护了国家的主权、统一和领土完整。应当在特区实施的全国性法律得到了有效落实，基本法第23条赋予特区自行立法维护国家安全的宪制责任也已得到了妥善履行。在特区内部事务上，在中央所授予的高度自治权的基础上，"两制"中特区内部的法制建设也得到了进一步的发展与提升。

但是，我们也不得不承认，在实施基本法且取得骄人成就的同时，我们在澳门经济超常规发展中仍然面临着经济结构过于单一的问题，实现经济的可持续发展和适度多元化仍任重道远；经济的快速发展带来的一系列复杂的社会问题也需要我们正视及积极解决。

另外对于基本法所规定的一系列重大制度，诸如“一国”与“两制”的关系、中央与特区的关系、在行政主导的政治体制中立法与行政的相互关系等问题的认识，仍然还处在一个有待深化和完善的阶段，因而需要我们加倍努力，结合澳门发展的新情况、新变化、新需要而继续前行。

二、当前需要妥善处理的几大问题。从我们十年落实基本法的初步经验当中所存在的一些缺失和不足以及特区的长远发展着眼，我认为，在特区内部，当前尤为需要妥善处理好以下几方面的问题：

（一）高度自治与依法施政的关系。基本法规定，特区在高度自治范围内行使行政管理权、立法权、司法权和终审权以及一定的对外交往权。可以说，中央通过基本法授予特区的自治权是相当广泛的。这种授权是一种有效落实"澳人治澳"、高度自治的制度性安排，其目的是为了让澳门人充分行使当家作主和自我管理的权力。

但为具体落实这种制度性安排，充分行使好中央所授予的权力，关键在于特区是否严格依法施政，而是否符合基本法则是检验依法施政的唯一标准。因此，我们必须不遗余力地坚持维护基本法的权威，且不允许对基本法的正确理解出现丝毫的偏离。

但徒法不足以自行，基本法作为一种宪制性法律，其有效落实需要一系列具体的法律制度加以配合、补充和具体化，为此要求我们在澳门自行制定各种必要的法律，特别是建立和完善一些规范权力行使与监督制约的必要制度。但到目前为止，我们的法律和制度有的还处于缺失状态，有的已经跟不上形势发展的需要。

我们现在沿用的某些重要法律，还是回归前制定的。虽然说根据基本法第145条的规定，这些原有法律得以保留，但其继续在澳门生效的安排毕竟是过渡性和暂时性的。因此，随着社会的发展，我们的法律和制度必须与时并进，以期达到完全符合基本法的原则和精神。

（二）行政主导与立法监督之间的关系。基本法所确立的特区政治体制是行政长官具有较高的法律地位和较大的决策权限的行政主导型政治体制，行政与立法既相互制衡又相互配合。本人认为这一体制的实质内涵是指制定法律和政策的主导权属于行政机关，其目的是为了保障特区政府能较灵活地制定符合社会发展及社情民意的政策，并及时纠正在施政中所可能出现的缺陷与不足，从而提高施政效率。也正因为行政机关享有较大的权力，因而基本法要求在体制上必须完备各种监督制衡机制。

经过十年的实践，我们对这一体制的认识虽然已大大深化，但在妥善处理体制运行所必要的权力制衡方面，也就是说在保障行政主导权的行使合法、合理的同时，强化立法机关对行政的监督，建立一个良性互动的行政立法关系仍然是特区未来工作的重点之一。 

（三）“基本不变”与改革、发展、创新之间的关系。澳门回归后，在特区不实行社会主义的制度和政策，保持原有的资本主义制度和生活方式，五十年不变。这一原则性规定是落实“一国两制”方针的必然要求，而基本法所规定的“基本不变”原则，正是为了从立法上保障这一重要方针的落实。

本人认为，基本法所规定的“基本不变”是指澳门社会的经济基础及其价值观念的不变。具体体现在基本法的一系列制度中的是：现行的社会、经济制度不变；保护私有财产制度不变，依法征用私有财产必须给予合理补偿的制度不变；法律基本不变，澳门原有法律除同基本法相抵触外得以保留，并过渡为特区法律体系的一个重要组成部分；特区继续保护澳门居民所享有的各项基本权利和自由等等。

但在具体落实上述各种制度“基本不变”原则的同时，我们必须分清哪些需要长期坚持不变，哪些可以暂时不变，而哪些是需要根据实际情况的变化及发展尽快加以改变。

当然，在坚持“一国两制”的原则下，社会经济制度，保护私有财产制度，征用私有财产必须给予合理补偿的制度，保障澳门居民享有基本权利和自由等制度必须予以坚持，并保证五十年不变，但对澳门法律制度中所存在的一些难以适应和满足社会发展需要的规章制度，则必须进行持续不断的改革创新。回归后尽管特区立法会制定了141部法律，中文和双语立法得到了明显的改善和提高，但总的来说，法律改革和制度创新的工作依然是任重道远。

三、根据新的形势，继续深化对基本法的认识。澳门回归已经十年，为将基本法的贯彻实施推向新的历史高度，我们有必要根据新形势继续深化对基本法的认识。我们要总结过去十年在澳门实施基本法过程中的经验，对此要注意和防止两种偏差和倾向。

我们既要防止主观随意地认识和理解基本法，也要防止机械僵化地认识和理解基本法。前者会损害基本法的严肃性和权威性，而后者则会影响基本法的适用性及减低基本法的应有价值。另外，我们必须在关注基本法的立法原意的同时，重视对实施基本法所必要的配套制度的制定。

我认为，过去十年我们在特区实施基本法是成功的。我们通过实践对基本法所体现的方针政策和立法精神、所蕴含的原理和理念、所设计的各种具体制度和规定，进行了初步的探索和验证，由此也为我们继续深化对基本法的正确认识提供了必要的前提和基础。

而在这个基础上，只要我们继续坚定不移地贯彻执行基本法，认真对待在重大制度落实过程中出现的具体问题，找出并改进我们施政上的不足和缺陷，我们的“一国两制”、“澳人治澳”事业在澳门一定会更显光芒。

最后，我想强调的是，中央通过基本法赋予特区的高度自治权是史无前例的。其根本目的是让澳门人真正当家作主，根据自己的意愿管理好澳门，并保障澳门社会各阶层民众的利益，使广大民众从特区的稳定发展中分享发展成果。毫无疑问，过去十年特区的快速发展是值得我们自豪的，但是快速发展给澳门社会带来了极大的变化，社会利益关系趋于多元化和复杂化，各种利益诉求和矛盾对我们施政提出了更高的要求。

随着社会经济的发展，澳门内部贫富差距矛盾增加，很多中低收入的澳门居民在医疗卫生、社会福利、住房问题、公共交通、生活环境等方面的诉求尚未得到满足。为此，我们的行政、立法、司法机关的各方面工作必须与时并进，提高效率并快速回应社会诉求，积极消除和减少澳门居民出现的某些不满情绪，把澳门建设成一个真正和谐有序的社会。因为只有这样，才能真正符合“澳人治澳”最终所要达到的施政为民的目的；也只有这样，基本法才能真正深入民心，并保持其强大和持久的生命力。