全力构建中国特色社会主义备案审查理论体系

    不论是理论界还是实务界都一致提出,应适应宪法修改的新情况,考虑下一步修改立法法、监督法等法律,将以国家监察委员会名义制定发布的规范性文件纳入全国人大常委会备案审查范围,将以地方监察委员会名义制定发布的规范性文件纳入同级地方人大常委会备案审查范围。

    □　法制日报记者　　朱宁宁

    备案审查制度是贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想、推进全面依法治国的重要抓手,是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求,是推进科学立法、民主立法、依法立法的重要保障。

    作为中国特色社会主义法治道路的一个重要组成部分,备案审查制度是科学的宪法和法律的监督制度。但应当看到,尽管目前我国备案审查制度重要性不断凸显,备案审查理论体系构建还很薄弱,很多理论问题亟待深入研究。

    “新时代开展备案审查工作有更高的要求。要纠正违宪违法问题,必须切实加强规范性文件备案审查,推进合宪性审查工作。”全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室主任梁鹰指出,对于开展合宪性审查的机制、程序、标准以及宪法解释等宪法监督有关制度和工作机制,都需要进一步研究和落实。

    围绕备案审查的性质、地位、作用,备案审查与合宪性审查的关系以及备案审查理论体系构建等问题,天津市人大常委会法工委原主任高绍林,山西省人大常委会法工委主任蔡汾湘,江苏省人大常委会法工委主任王腊生,浙江省人大法制委主任委员丁祖年,安徽省人大法制委主任委员、常委会法工委主任吴斌,湖南省人大法制委副主任委员、常委会法工委副主任吴秋菊,广西壮族自治区人大法制委主任委员、常委会法工委主任陈伟雄,四川省人大常委会法工委主任田万国,深圳市人大常委会法工委主任刘曙光等9个省市人大法制委、法工委负责同志以及中国社会科学院荣誉学部委员李步云、清华大学法学院教授林来梵、中国人民大学法学院教授张翔、北京航空航天大学法学院教授王锴、苏州大学法学院教授周永坤等专家学者近日开展了深入的理论研究和探讨。

    关于备案审查与合宪性审查的关系

    党的十九大报告明确指出:“加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威。”

    开展合宪性审查,是推进全面依法治国、实现国家治理体系和治理能力现代化的重大举措,也是一项长期而艰巨的任务。那么,合宪性审查与备案审查究竟是何关系呢?

    “合宪性审查是宪法监督的必然要求和必要方式,备案审查是宪法监督的基础和着力点。虽然二者在审查的主体和对象上有所不同,但目标是一致的。”梁鹰指出,合宪性审查和备案审查都是为了保证中央令行禁止,保障宪法法律正确有效实施,维护宪法法律权威、尊严,维护国家法制统一,保护人民群众的合法权益。

    在看到备案审查与合宪性审查存在密切联系的同时,多位理论界以及实务界专业人士认为,二者之间存在区别。

    李步云认为,合宪性审查与备案审查虽然是一种“你中有我、我中有你”的关系,但两者应该区别开来。“目前合宪性审查职责由全国人大宪法和法律委员会承担,但没有具体工作机构,可以明确先由法工委初审,这样合宪性审查与合法性审查可以衔接起来。”

    高绍林也认为,宪法监督的主体是全国人大及其常委会,宪法和法律委员会在审查合宪性审查建议时,如果涉及违宪问题,应当提请全国人大常委会来处理。“准确地说,宪法和法律委员会也是协助全国人大及其常委会行使宪法监督权的工作机构,应当先由法工委进行研究,法工委研究认为必须适用宪法得出审查结论的,应当提出初步审查意见后再送宪法和法律委员会进行合宪性审查。”

    在高绍林看来,合宪性审查是启动宪法监督的基础,不能将合宪性审查等同为宪法监督。“备案审查是合宪性审查的前置条件,对合宪性审查建议要先进行合法性审查,涉及合宪性问题的才能进入合宪性审查程序中。合宪性审查应当是备案审查的特殊阶段,绝大部分问题走不到这个阶段。”

    王锴强调,备案审查为合宪性审查提供了过滤机制,不应把所有问题都上升为合宪性问题,不能通过合法性审查解决的,才进行合宪性审查。

    “备案审查是合法性审查,但是包括合宪性审查,合宪性审查是特别的合法性审查,具有很强的严肃性、政治性。”丁祖年建议,应当设定严格的启动程序,规定专门的提出主体资格和专门的启动标准、审查程序、处置方式等,合宪性审查的对象也应严格限定在国家一级机关的行为。

    王腊生提出,备案审查与合宪性审查具有四点不同:一是地位不同,合宪性审查是最重要的、最核心的。二是内涵不同,合宪性审查是针对特定的规范性文件,依据宪法进行审查；备案审查是针对所有报备的规范性文件,依据法律法规进行审查。三是责任不同,违宪承担违宪责任,违法承担违法责任。四是次序不同,规范性文件首先要经过合法性审查,合法性审查通过之后再进行合宪性审查。

    王腊生特别强调指出,对于法律是否合宪,应在法律草案审议环节进行审查。“地方在起草审批法规过程中,可以向全国人大宪法和法律委员会、常委会法工委进行合宪性咨询,但这个程序不是必经程序,应当是确有需要时才提出。”

    “‘与上位法相抵触’当然包括与宪法相抵触。”吴秋菊认为,合宪性审查是宪法监督的一种表现,宪法监督的主体是全国人大及其常委会。备案审查当中包含有合宪性审查的内容,是启动合宪性审查的重要途径,但不是唯一的途径,还可以通过提出申请或者自主发现合宪性问题启动审查。“地方人大不是合宪性审查主体,但在备案审查工作中要将宪法作为重要依据,发现合宪性问题,应当提请全国人大宪法和法律委员会进行审查。”吴秋菊说。

    关于备案审查制度的性质、地位和作用

    备案审查制度来源于宪法,是一项宪法性制度安排,是中国特色的宪法监督制度,在人大工作中具有重要地位。备案审查作为立法监督制度,既是立法制度的组成部分,也是监督制度的组成部分。

    林来梵认为,备案审查制度是国家权力机关的立法监督制度。近40年来,我国处于大规模、快速立法时代,从过去基本上无法可依,到现在实现有法可依、社会主义法律体系形成,法律体系内部的问题需要有制度来解决,而备案审查制度就是完善程度最高、最有力量的制度,其重要性不容质疑。

    林来梵介绍说,备案审查作为宪法监督制度具有鲜明的中国特色,其他国家没有这种制度。关于宪法监督制度,国际上目前主要有三种制度形式,一是美国式的制度,二是德国式的制度,三是法国式的制度。其中,采取美国式制度的国家最多,由司法机关行使违宪审查权；德国建立了统一的宪法法院,由宪法法院行使违宪审查权；法国设立专门的宪法委员会,由宪法委员会行使违宪审查权。法国与德国的制度比较接近,审查模式是抽象审查为主,也有具体审查。需要注意的是,在相对成熟的法治国家,合法性审查并不是关注的重点,因为在法律法规的起草阶段就应当已经解决合法性问题,不大可能出现法律法规之间明显冲突或违反上位法的情形。

    据了解,对于备案审查制度在多个方面的重要作用,理论界有深刻阐述。首先,备案审查制度保证中央政令畅通,保障国家法制统一,及时发现并纠正违宪违法问题。其次,备案审查处于人大工作重要位置,能有效维护宪法权威、保障宪法法律实施,维护国家发展大局,保障人民根本利益,推进法治思维理念融入国家治理等。再次,备案审查作为一种立法监督,担负着促进提高法律体系内在逻辑合理性、提高立法质量和水平的重要法治使命。

    关于如何理解备案审查范围“全覆盖”

    “有件必备、有备必审、有错必纠”,党中央提出要将所有规范性文件纳入备案审查范围,实现备案审查“全覆盖”。对于何为“全覆盖”,多位从事地方立法工作的地方人大相关负责人提出了看法。

    有观点提出,实现“全覆盖”应考虑将党政联合发文纳入人大备案审查范围,规定党政联合发文同时向党委和人大分别备案,人大审查发现可能存在问题的,可以向党委提出研究意见和处理建议,根据党委意见处理；有观点认为,应将国务院部门制定的具体应用法律问题的解释纳入全国人大常委会备案审查范围,将国务院部门根据法律授权制定的规章或者规范性文件纳入全国人大常委会备案审查范围,将地方政府部门根据地方性法规授权制定的规范性文件纳入地方人大常委会备案审查范围；还有观点建议,从严格依法行政的要求出发,政府规范性文件不应以政府办公厅名义对外发布,为了促进政府进一步规范文件制发行为,应当将以办公厅名义发布规范性文件的做法作为违反法定程序的一种情形。而对是否将具有规范性内容的会议纪要纳入备案审查范围,有观点认为应作进一步研究。

    值得一提的是,不论是理论界还是实务界都一致提出,应适应宪法修改的新情况,考虑下一步修改立法法、监督法等法律,将以国家监察委员会名义制定发布的规范性文件纳入全国人大常委会备案审查范围,将以地方监察委员会名义制定发布的规范性文件纳入同级地方人大常委会备案审查范围。

    构建中国特色社会主义备案审查理论体系还有很多需要深入研究的问题,包括审查价值目标问题、审查主体问题、审查对象问题、审查建议的过滤机制问题、审查标准问题、纠正方式问题以及有关制度衔接问题等。随着对这些理论问题的深入探讨,我国宪法监督制度将逐步完善,从而有力地推动法治国家、法治政府、法治社会的建设,保障良法善治的实现,牢固树立宪法法律的权威,推动实现国家治理体系和治理能力现代化。