最高人民法院关于开展规范司法行为专项整改情况的报告

委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：  
        现在，我代表最高人民法院报告开展规范司法行为专项整改的情况，请审议。  
        2005年5月以来，在中央政法委员会的统一部署下，最高人民法院按照党的十六届五中全会和十届全国人大四次会议《关于最高人民法院工作报告的决议》中提出的规范司法行为的要求，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，深入进行社会主义法治理念教育，按照立案、审判、监督和执行四个环节，从最容易发生侵犯当事人诉讼权利和实体权利的岗位入手，从最容易发生徇私枉法和权钱交易的岗位入手，认真开展“规范司法行为，促进司法公正”专项整改活动。一年多来，我院多次召开会议，认真动员部署，统一思想认识，明确整改目标，研究整改措施。为使整改工作更有针对性，在深入调查研究的基础上，我院筛选、提炼了群众反映较多的200多个关于法官行为不规范的表现和问题，认真分析了每个问题产生的原因、可能导致的后果，按照“立案、庭审、调解、文书制作、执行、涉诉信访处理”等审判工作流程，制定了九章93条的《法官行为规范》，对法官行为中涉及职业道德、司法廉洁、审判质量、审判效率以及着装仪表、业外活动等也提出了明确要求，其内容涵盖了法官行为的各个环节，把规范贯穿到法官行为的每一个细节，解决法官行为不规范、程序不公正、言行不文明等问题。与此同时，我院还组成由副院长和咨询委员带队的十七个检查督导组，分赴各地检查督导，听取当地人大、政协和社会各界的具体意见。各地法院也采取抽查案件、上门走访、问卷调查等形式，明察暗访，虚心听取社会各界的意见，对存在的问题进行梳理归类，剖析原因，总结教训，进行整改。各级法院普遍加强了建章立制的工作，对已有制度的，该完善的完善、该修改的修改；没有制度的，抓紧建立，边整边改边规范，努力形成有效的工作机制。经过全国各级法院的共同努力，司法工作中一些突出的问题逐步得到解决，司法行为进一步得到规范，专项整改活动取得了初步成效。  
        
        一、规范立案行为，畅通人民群众依法表达诉讼请求的渠道  
        立案是人民法院接受当事人诉讼请求的第一个环节，也是人民法院与人民群众联系的重要窗口。针对少数法院存在的立案不方便、经济上确有困难的当事人交不起诉讼费等问题，采取了以下整改措施：  
        (1)规范立案手续，简化立案环节。重视立案场所规范化建设，建立立案大厅，实行柜台式立案。截至目前，有328个中级法院、2307个基层法院建立了立案大厅，分别占总数的81.2％和74.2％。全面推行人民法庭直接立案制度，解决立案与审判分离后偏远地区的当事人立案不方便的问题。全国已经有6520个人民法庭实现了直接立案。东部沿海地区利用网络提交和接收诉讼材料，尝试远程立案，减少当事人诉累。  
        (2)提供更多的立案便民措施。为当事人免费提供诉讼指南，有条件的地方还运用多媒体和信息技术传播诉讼知识，进行诉前指导，引导当事人正确行使诉讼权利和承担诉讼义务。推行在立案阶段的调解工作，努力将冲突和矛盾化解在诉讼早期。积极与有关银行协调，在法院立案大厅普遍设立收费点，为当事人交纳诉讼费提供方便。  
        (3)规范诉讼收费和司法救助工作。建立诉讼收费投诉制度，坚决查处违规收费和乱收费行为。在坚持诉讼地位平等的同时，重视对困难群体诉讼权利的保护。对追索抚养费、赡养费、赔偿金、劳动报酬等经济上确有困难的当事人，以及农民工、下岗职工、孤寡老人、残疾人等当事人，及时采取缓、减、免交诉讼费等司法救助措施。2005年5月-2006年9月，全国法院为经济确有困难的当事人提供司法救助393271人次，共缓、减、免交诉讼费22.6亿元，同比上升26.26％。  
        
        二、规范审判行为，解决少数案件特别是民商事审判中存在的司法不公问题  
        人民群众反映的司法不公现象，个别法官办金钱案、关系案、人情案的现象，比较集中地表现在民商事审判活动中。我院通过规范裁判标准、完善诉讼程序、强化公开审判、推行判案说理、尊重和维护当事人及其代理律师诉讼权益等监督指导措施，进一步规范民商事案件的裁判行为。  
        一是进一步规范民商事案件裁判标准。一年多来，我院共制定涉及民商事审判的司法解释9件，规范了人民群众十分关注案件的裁判标准。为规范房地产案件的审理，解决房地产开发经营过程中的复杂疑难问题，制定了《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》；为统一农村土地承包纠纷案件的裁判标准，制定了《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》等。我院还通过专题座谈会、总结裁判经验、完善司法政策等形式，统一裁判标准。2005年召开了审理证券公司破产案件座谈会，明确受理案件的条件及相关法律问题的解决办法，为全国法院审理证券公司破产案件提供了统一的裁判标准；为统一涉及不良金融债权案件的裁判标准，防止国有资产流失，我院下发了《关于在民事审判和执行工作中依法保护金融债权防止国有资产流失问题的通知》等。  
        二是规范死刑案件二审开庭审理程序。为了推进死刑核准制度改革，严格执行法律，准确惩治刑事犯罪，依法保护司法领域的人权，避免冤错案件的悲剧发生，最高人民法院要求从2006年起实行死刑案件二审开庭审理，并会同最高人民检察院发布了《关于死刑第二审案件开庭审理程序若干问题的规定(试行)》。这个司法解释明确规定死刑案件二审开庭审查的范围、重点，证人、鉴定人和被害人出庭作证，防止刑讯逼供，确保证人证言的真实性，保护被告人及其辩护人的合法权益，以及裁判文书的制作要求，为实现死刑二审案件开庭审理与死刑核准相分离打下了基础。  
        三是规范法官庭审行为。庭审是最重要的司法行为之一。各级法院充分尊重当事人的诉讼权益，法官在庭审过程中根据案情和审理需要，公平合理地分配诉讼各方的陈述及辩论时间，避免随意打断和阻止当事人及代理律师正当的陈述和辩论；不以生硬言辞指责当事人或其他诉讼参与人，防止强迫当事人接受法官的建议或强制当事人撤诉等；规范和限制民商事法官在庭审中的释明权，通过案例指导等多种形式对法官释明权进行规范，防止不释明、滥释明；适当扩大法官依职权调查取证的范围，尽力解决一些困难群体因不能有效举证而打不赢官司的问题。  
        四是落实和完善公开审判制度。落实和完善公开审判制度是维护和保障当事人诉讼权利、强化对审判权运行监督的重要举措。各级法院全面实施八项公开，即立案公开、庭审公开、证据采信公开、事实认定公开、法律依据公开、判决理由公开、裁判文书公开、执行过程公开。一些重要典型案件的庭审进行全程现场电视直播。我院正在修订《人民法院审判公开若干问题的规定》，以指导各级法院进一步落实案件的全过程公开审判，强化和规范人民法院对当事人依法告知的义务，切实保障当事人在立案、审判、执行、审判监督等各个环节对审判权运行过程的知情权。同时，自觉接受社会监督，邀请人大代表、政协委员旁听庭审，听取他们对人民法院的意见和建议，以公开促规范，以规范促公正。  
        五是规范司法调解行为。为了防止关系案、人情案和金钱案的发生，最高人民法院要求各级法院正确处理司法判决与诉讼调解的关系，继续坚持“能调则调、当判则判，调判结合、案结事了”的原则，同时，坚决杜绝为片面追求调解率而采取以判压调、以拖压调、久调不判的做法。重点做好以下案件的调解工作，即涉及群体利益，需要政府和相关部门配合的案件；人数众多的共同诉讼、集团诉讼案件；案情复杂，当事人之间情绪严重对立，且双方都形不成证据优势的案件；相关法律法规没有规定或者规定不明确，在适用法律方面有一定困难的案件；敏感性强、社会关注程度大的案件；申诉复查案件和再审案件。2005年5月-2006年9月，全国法院共调解民商事案件2033772件，占全部民商事案件总数的30.09％。  
        六是规范发回重审行为。为解决二审发回重审多、诉讼周期长的问题，各级法院在深入调查研究的基础上，逐步建立符合实际情况的民商事案件评查制度和案件改判、发回重审的分析评议制度，严格限制发回重审的条件，规范发回重审行为。2005年5月-2006年9月，全国法院共审结二审民商事案件554747件，其中发回重审42069件，占整个二审民商事案件的7.58％，同比下降2.88％。  
        
        三、规范执行行为，缓解人民群众反映强烈的“执行难”问题  
        长期以来，民商事判决“执行难”一直是人民群众反映比较强烈的突出问题。造成执行难的原因除被执行人确无财产可供执行和少数地方搞地方保护、部门保护之外，人民法院少数执行人员执行不力、执行不规范也是加剧执行难的重要原因。集中表现在部分案件存在久拖不执、消极执行现象，个别案件暂缓执行随意性较大；少数执行人员工作作风粗暴，方法简单；个别执行人员有法不依，执法不严，存在违法违纪、以权谋私现象。为此，我院采取如下措施。  
        第一，严格执行条件，解决暂缓执行、中止执行、终结执行、查封案外人财产和超标的查封的问题。重点整改随意暂缓、无限期暂缓、多次连续暂缓、电话通知暂缓等问题；严格限制中止执行的条件，进一步规范中止执行的程序；明确终结执行的标准，防止为片面追求结案率而滥发债权凭证的做法；进一步规范民事执行中查封、扣押、冻结财产的范围，彻底解决超标的查封、扣押或者冻结被执行人财产的问题；加大对案外人就执行问题提出异议的救济力度，解决司法实践中对案外人异议长期不予审查和答复的突出问题。  
        第二，加强执行管理，解决违法拍卖、委托执行、执行款物管理和执行档案管理中存在的突出问题。将选定评估和拍卖机构的环节作为整改的重点，切断拍卖过程中不正当的利益联系，彻底杜绝拍卖中的暗箱操作；严格人民法院对外委托执行的条件，建立高级法院统一管理委托执行和最高人民法院对委托执行不定期通报的制度；进一步建立健全执行款物的管理制度，建立执行款的专用账户，健全执行款物发放的告知制度，防止个别法院违法使用、截留、挪用、侵吞、私分执行款物。2005年8月，我院先后对5个高级法院、6个中级法院和9个基层法院进行了督促检查，重点检查了执行款物和执行档案两项工作制度的建立和落实情况，并核查了执行款物的发放和审批情况，提出了明确具体的整改要求。  
        第三，强化执行公开，解决消极执行、拖延执行和执行人员的违法违纪问题。通过加强执行过程的公开，自觉接受当事人和案外人以及社会的监督，防止执行过程中的消极懈怠和不作为。通过法院网站、新闻媒体等多种形式，公开执行人员和执行措施，公开决定中止、终结执行的理由和依据，公开执行的进展情况。对双方当事人有争议的事实和证据，进行公开听证，解决执行人员利用职权吃拿卡要、索贿受贿等违法违纪问题。我院组成三个调研小组，选择执行工作人员违法犯罪比例较高或具有代表性的地区进行调研，收集近年来各地法院发生的执行人员违法犯罪的数据，归纳总结执行程序容易发生违法犯罪的主要环节，提出了具体的防范对策，采取了必要的防范措施。  
        
        四、规范再审行为，解决人民群众关心的申请再审难问题  
        申请再审工作是人民法院依法改正确有错误判决的重要渠道，也是联系群众、倾听群众意见、改进审判工作的重要窗口。针对人民群众反映的申请再审过程中，个别法官上下推诿、敷衍塞责，导致申请再审难等问题，我院制定了积极的整改措施。  
        加强再审立案的制度建设。进一步规范信访接待和再审立案工作，尝试建立全国法院涉诉信访案件处理的统一协调机制和信息管理系统，建立涉诉信访的分类管理机制，分类指导涉及一审、二审、再审、执行等不同类型的立案工作，避免上下级法院之间对当事人的涉诉信访互相推诿或重复审查；推行申诉听证制度，增加申诉复查透明度；引导当事人依法表达诉求，积极处置群体性上访事件，及时妥善化解各种社会矛盾。2005年5月-2006年9月，全国法院处理涉诉信访58.3万件(人)次，举行公开听证29122次，提起再审67852件。  
        规范再审立案条件，推广判后答疑制度。对于再审案件，如果原审判决在认定事实或者适用法律方面确有错误，坚决予以纠正。2005年5月-2006年9月，全国各级法院审结再审案件63965件，依法改判21410件。推广判后答疑制度，案件承办人就判决在认定事实、采信证据和适用法律方面向申诉或申请再审当事人进行解释和说明，提高初访接待的效果，从源头上减少涉诉信访。对经审查认为案件事实和适用法律方面没有问题的，及时通报情况并说明原因。经审查发现判决确有问题的，坚决予以纠正。  
        
        五、加强司法管理，建立法院内部权责分明、相互制约的制度体系  
        针对一些法院忽视司法管理，导致权责分离、制约不够、效率不高的现象，加大了规范司法管理行为的力度，逐步建立法院内部权责分明、相互制约的制度体系。  
        一是规范案件流程管理。各级法院普遍建立案件流程管理制度，运用电子信息技术对案件从收案到结案的全过程进行科学管理，建立激励约束机制，强化承办人职责，严格延长审限的申请报批制度，确保大多数案件能够在审限内审结。针对涉外民商事案件没有法定审限的情况，健全涉外民商和海事海商案件内部审限制度。2005年5月-2006年9月，全国法院审限内结案达98.96％。  
        二是规范合议庭内部权力配置。合议庭独立审判是审判规律的必然要求，但合议庭成员长期固定不变又不利于合议庭成员之间的监督制约。各级法院坚持放权与监督并重的原则，探索审判长交叉办案，打破合议庭长期不变的做法，形成合议庭成员相互制约机制。同时，加大分管院长和庭长对合议庭的监督力度，通过审核文书、对外征求意见、召开审判长联席会、签发文书等诸多环节加强监督制约。  
        三是建立审判质量评查体系。对法官在审理案件中采信证据、认定事实、适用法律、遵守程序等指标进行细化分解，按照一定比例，定期抽查，对被改判发回重审的案件、当事人重复上访的案件、群众有举报的案件、以及有重大社会影响的案件等重点进行评查，实现重点评查和专项评查相结合的评查制度。从评查结果来看，案件审理程序、法律文书方面的瑕疵明显减少。  
        六、存在的问题和今后的打算  
        在规范司法行为专项整改活动取得阶段性成果的同时，我们也清醒地认识到，法官司法行为不规范、少数案件裁判不公的情况依然存在，队伍整体素质有待进一步提高。主要表现在：一些法官还没有完全树立正确的司法指导思想和社会主义法治理念，辩法析理、调解纠纷、息诉止争的能力还不强；有的工作效率低下，办事拖沓，办案久拖不结；有的使用自由裁量权不当，甚至滥用自由裁量权，导致民事裁判结果缺乏可预测性；有的裁判文书制作粗糙，繁简不当，重证据罗列，轻证据和法理分析，当事人感到没有说服力；有的办案不透明，程序不公正；有的工作作风简单粗暴，对待当事人“生、冷、横”，遇难题上下推诿、敷衍塞责；个别法官贪图私利，吃请受礼，照顾人情，不作为或乱作为，严重侵害当事人的合法权益；有的甚至顶风违法乱纪，贪污受贿，徇私舞弊，腐化堕落；有的法院主要领导“带病上岗”，“前腐后继”，造成极其恶劣的后果和社会影响；人民群众反映强烈的“执行难”问题尚未得到根本扭转，经过一年来对执行积案的集中清理，尚有80余万件积压案件未能执行。上述问题的形成，说明规范司法行为工作的艰巨性和复杂性，解决司法工作中长期存在的问题也不可能一蹴而就。全面实现中央政法委员会提出的为期三年的整改目标，必须进一步树立信心，坚定决心，狠抓制度建设，特别是制度的落实，在建立长效机制上狠下功夫，促进和推动问题的最终解决。  
        针对一年多来规范司法行为中依然存在的问题和困难，我们将进一步采取以下措施：  
        第一，以六中全会精神为指导，进一步提高法官队伍的整体素质。规范司法行为，关键是提高法官的政治和业务素质，要用高素质的法官队伍保证司法行为的规范。为此，我们将着力抓好党的十六届六中全会精神的学习和贯彻，把全体法官及工作人员的思想统一到全会精神上来，进一步增强大局意识、服务意识、和谐意识、为民意识，深化社会主义法治理念的教育和实践，进一步明确司法指导思想，端正司法观念；继续深化社会主义荣辱观教育，不断提高人民法院队伍的职业道德水平，把明荣知耻的思想融入司法实践，端正司法作风；深化“增强司法能力，提高司法水平”的教育，不断加强法院队伍的专业化建设，努力造就高素质、职业化的法官队伍；继续大张旗鼓地宣传和树立先进典型，充分发挥先进典型在规范化建设中的激励、示范作用，弘扬司法正气；继续加大对违法违纪行为的查处力度，加强对不规范司法行为的督查和惩戒力度。  
        第二，切实抓好各项制度的落实，着力建立规范司法行为的长效机制。存在于纸面上的规则，无论其条款多么严密，无论其文字表达如何义正词严，都需要得到严格执行。下一步，我们将在继续完善有关制度的同时，加大落实制度的工作力度，在层层抓落实、层层解决问题上下功夫。以中央政法委员会确定的整改目标为基础，建立各种形式的责任制，加强对执行制度情况的监督检查和跟踪问责。对有令不行、有禁不止、有章不循、顶风违纪的，坚决严肃处理；触犯刑律的，一查到底，决不护短，决不手软，确保各项制度真正落到实处，有效管用，并形成长效机制。  
        第三，通过深化法院改革，继续完善规范司法行为的各项配套制度。改革和完善民事、行政诉讼程序，建立更加科学的再审制度，强化当事人申诉与申请再审的诉讼地位，有效疏通当事人申诉的渠道。改革审判委员会工作机制，健全办事机构，完善议事规则，提高工作效率。建立更加科学的司法解释起草和清理制度，以及向全国人大常委会备案审查制度，提高司法解释质量。不断加强司法管理，建立更加科学合理的审判管理体系，完善法院内部的监督制约体系。继续推行审判、执行活动全程公开，完善当事人、律师查询案件的制度，实行司法权力运行动态公开与全程监督相结合，进一步规范法官的裁量权。  
        第四，运用现代科技手段，为规范司法行为提供物质支持。按照全国法院执行案件信息管理系统试运行方案，扩大试点范围，力争明年起全面实施。通过互联网公开执行信息，加强与有关部门配合，对不履行生效裁判的被执行人实行财产申报、强制审计、限制出境、公布被执行人名单等措施，促使被执行人自动履行义务。推进涉诉信访信息系统建设，力争在一至二年内，实现最高人民法院与高级人民法院之间涉诉信访信息的共享。继续加强涉诉信访信息系统的软件建设，提供便于操作的信息查询系统，公开信访办事流程，方便信访群众进行网上信访、网上查询信访事项办理情况等。  
        第五，深入学习贯彻《监督法》，自觉接受人大监督。以学习和贯彻落实《监督法》为契机，主动接受人大的监督，及时听取人大代表对人民法院工作的意见和建议。最高人民法院要求各级法院积极配合人大常委会的监督，认真做好各项衔接工作。在专项报告、执法检查、人事任免、质询、询问等具体监督活动中，为人大常委会提供全面、准确的材料。对于监督中发现的问题，将及时制定整改方案，认真进行整改，并将整改情况向人大常委会汇报，听取人大常委会意见。安排好向人大常委会专项报告的选题，主动争取人大常委会的监督。  
        
        委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：  
        “规范司法行为，促进司法公正”是一项立足法院长远发展和现实需要的全局性工作，也是人民法院的长期任务。我们将以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真落实科学发展观，贯彻“公正司法，一心为民”的指导方针，坚持“公正与效率”的工作主题，按照全国人大常委会对规范司法行为提出的要求，进一步增强司法能力，提高司法水平，弘扬司法正气，树立司法权威，为全面落实党的十六届六中全会提出的各项任务，为构建社会主义和谐社会提供更加强有力的司法保障!