全国人大常委会执法检查组关于跟踪检查有关环境保护法律实施情况的报告
——2OO6年8月2 6日在第十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议上
全国人大常委会副委员长兼秘书长 盛华仁
委员长、各位副委员长、各位委员：
根据全国人大常委会对今年执法检查工作的部署，现将有关环境保护法律执法检查的情况报告如下，请予审议。
一、这次执法检查的主要目的
环境保护是我国的一项基本国策，直接关系到我国现代化建设大局和长远发展。党和国家历来高度重视环境保护工作，采取一系列重大措施，环境保护取得了积极进展。但是，目前我国环境问题依然相当突出，环境形势十分严峻。“十五”时期，我国经济发展的各项指标大多超额完成，但环境保护的指标没有完成。长期积累的环境问题尚未解决，新的环境问题又在不断产生，一些地区环境污染和生态恶化已经到了相当严重的程度。发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题，在我国已经集中出现。环境污染和生态破坏，造成了巨大的经济损失，给人民生活和健康带来严重威胁。
过去三年，常委会始终把环境保护问题作为监督工作的重点，先后检查了固体废物污染环境防治法、土地管理法、水污染防治法和水法等四部法律的实施情况，并多次听取国务院的有关专题报告，对推进各级政府依法行政、加强环境保护工作、完善有关法律法规起了积极作用。在这些工作中，常委会针对加强环境保护、治理环境污染提出了一系列建议，这些建议落实得怎样，大家很关心，需要进行全面了解。针对这种情况，常委会决定对过去已经检查过的几部环境保护法律实施情况进行一次跟踪检查，同时，结合检查大气污染防治法的实施情况。这是对我国环境保护法律方面的一次综合性、全面的执法检查，其目的是督促检查国务院及其有关部门对常委会建议的落实情况，进一步推动各级政府采取更加有力的措施，努力解决直接关系人民群众生产、生活的突出环境问题。这是这次执法检查的一个目的。
十届全国人大四次会议审查批准的“十一五”规划，明确提出要建设资源节约型、环境友好型社会，对环境保护提出了更为艰巨的任务和更为严格的目标。要求到2 0 1 0年，在保持国民经济平稳较快增长的同时，使重点地区和城市的环境质量得到改善，生态环境恶化趋势基本遏制。主要指标有三个，即：单位国内生产总值能源消耗比“十五”期末降低2 O％左右，主要污染物二氧化硫和化学需氧量排放总量减少1O％，森林覆盖率提高到20％。这是“十一五”时期环境保护工作的主要奋斗目标，而且都是必须完成的约束性指标。为此，“十一五”规划还提出了一系列的相关指标，即：工业固体废物综合利用率要提高到6 0％，城市生活垃圾无害化处理率要不低于6 O％，城市污水处理率要不低于7 O％，燃煤电厂二氧化硫排放达标率要达到9 0％等等。实现这些目标，难度是很大的。国务院领导同志表示，尽管难度很大，但必须下决心确保完成。我们同有关部门和一些地方分析认为，完成环境保护的任务相当艰巨。一方面要保持国民经济年均增长7．5％的速度，也就是说五年累计增长将超过40％；另一方面主要污染物排放总量非但不能增加，还要减少1 0％。这就要求在污染物排放总量上做到新账不能欠，老账逐步还。各方面对“十一五”环境保护工作都十分关注，不少同志对能否实现这些目标表示担心。所以，常委会研究决定在跟踪检查有关环保法律的同时，对“十一五”规划环境保护目标的落实情况，包括指标是否已经分解到位、资金是否得到保证、责任是否已经落实等等进行监督检查，其目的是督促国务院及其有关部门和地方政府抓好落实工作，以确保“十一五”时期环境保护工作达到预期目标，取得实实在在的成效。这是这次执法检查的另一个目的。
在检查中，我们按照上述两个目的要求，把法律监督和工作监督紧密结合起来，把检查常委会所提各项建议的落实情况和检查”十一五”规划环保目标的落实情况紧密结合起来，突出重点，讲求实效。5月2 2日，检查组听取了国家环保总局、国家发改委、财政部、水利部、建设部、海关总署等部门的汇报。之后，分成五个小组，赴四川、湖北、山西、北京、陕西等五省（市）进行检查，路甬祥、乌云其木格副委员长和我分别参加了检查组的工作。检查期间，分别听取了五省（市）及其所属部分市、县地方政府的汇报，实地察看了城市污水和垃圾处理设施、工业企业污染防治、医疗废物和危险废物处置设施、流域污染防治和饮用水源地保护等方面的情况。与此同时，委托天津、辽宁、内蒙古、上海、福建、江西、广东、重庆、甘肃、宁夏等1 O省（区、市）人大常委会在本地区进行检查。中华环保世纪行配合这次执法检查，对过去三年常委会检查过的重点地区和企业，进行了跟踪采访和报道。通过这些工作，检查组比较深入地了解了情况，分析了存在的问题及其原因，并提出了一些意见和建议。
二、环境保护法律实施的基本情况及存在问题
从检查情况看，近几年来，国务院及其有关部门依法加强环境保护，加快污染治理进程，做了大量工作，取得了一定成效。“十五”期间，全社会环境污染治理投资累计达到8 3 9 4亿元，约占同期国内生产总值的1．3％。中央财政累计投入超过1 1 00亿元，支持建设了批重点污染防治和生态工程项目。在资源消耗和污染物产生量大幅度增加的情况下，环境污染加剧的趋势减缓，部分流域区域污染治理取得初步成效，部分城市和地区环境质量有所改善，工业产品的污染排放强度有所下降。对于环境保护工作的成绩应予充分肯定。但是，由于种种原因，“十五”时期我国环境保护的两个主要指标没有完成。一是二氧化硫排放量，“十五”计划要求削减1 0％，实际上不仅没有减少，反而大幅度上升，2 00 5年排放量达到2 5 4 9万吨，比2 0 00年增加了2 7％。二是化学需氧量排放量，“十五”计划要求削减l o％，2 00 5年实际排放1 4 1 4万吨，只比2 000年减少了2％，但比2 004年又增加5％，出现了明显的反弹趋势。
这次执法检查是针对固体废物污染、水污染和大气污染防治等三个方面存在的突出问题进行的。
（一）关于固体废物污染防治方面
工业固体废物综合利用得到加强。2005年，全国工业固体废物综合利用量7．7亿吨，比2000年增加了105％ ；处置量达到3．1亿吨，比2000年增加了242％；排放量1654万吨，比2000年减少了48％。工业固体废物综合利用率达到56．1％，比2 000年提高了4．3个百分点。但是，工业固体废物的减量化工作进展迟缓，产生量呈逐年上升趋势，堆存量越来越多。2005年产生量达到13．4亿吨，比2000年增加了64％。全国固体废物堆存量累积已近80亿吨，占用和损毁土地200万亩以上，对土壤和水体造成了严重污染。
铬渣综合整治工作已经启动。铬渣是一种有毒有害的工业废物，200 3年常委会执法检查时就指出了它的严重危害性，特别是不少铬渣堆放在三峡库区和黄河、湘江沿岸等环境敏感区域，直接威胁到水源地的安全。之后，我们又多次进行跟踪检查，推动有关方面尽快解决这一问题。对此，国务院高度重视。2005年，国务院有关部门编制了《铬渣综合整治方案》，共安排治理项目43个，计划处置量410万吨。截止目前，已批复的项目有7个，其中开工的5个，重庆、青岛两个项目相继投入运行，还有14个项目通过了专家评审。但已经处置的铬渣只有17．3万吨，仅占计划处置总量的4％。据我们检查和有关部门反映，实际需要处置的铬渣远不止410万吨，因为这个数字是企业在不了解有关部门调查意图的情况下，怕受到处罚而人为少报的数字。当知道国家准备拿出资金支持地方治理时，就纷纷要求重新补报，说以前少报了，不补报可就亏了。例如，有个地方前次上报的铬渣堆存量只有3OOO吨，后来说清意图，经过查实，重新补报的堆存量超过10万吨。据现在的估计，全国铬渣堆存量可能超过5O0万吨。由此可以看出，排污单位对于污染物排放量及其污染情况虚报瞒报的现象还是相当普遍的。
生活垃圾无害化处理率比较低。据统计，2005年，全国城市生活垃圾集中处理率虽然已经达到52％，但从有关部门的调查数据看，实际上无害化处理率大约只有35％。这就是说，全国还有近一半的城市生活垃圾没有经过有效处理，而是简易堆放，污染环境；即使集中处理的，也还有15％左右远未达到无害化处理的标准。大量的低标准的填埋处理方式，必将产生有害的渗滤液，对地下水、地表水造成严重污染；而且，填埋场产生的沼气还曾发生过爆炸，是一大安全隐患。
危险废物和医疗废物处置工作进展缓慢。2003年在非典疫情突发时刻，常委会执法检查组针对非典医疗废物可能传播疫情的情况，提出必须加快危险废物处置中心特别是非典医疗废物处置设施建设。国务院有关部门根据检查组的建议，制定了《全国危险废物和医疗废物处置设施建设规划》，共安排新建处置设施331个，计划总投资150亿元。截止目前，已建和在建的只有70个，总投资约38亿元，仅完成计划的25．3％。部分城市至今尚未出台危险废物和医疗废物的收费政策。在一些地方，危险废物和医疗废物处置设施的选址还遇到了不少阻力。
废旧电子产品污染问题日益突出。在过去几年的执法检查中，已经发现废旧电子产品污染问题越来越严重。随着我国电子工业的快速发展，废旧电子产品特别是废旧家电的污染逐步进入高峰期。2004年，常委会在修订固体废物污染环境防治法时，从法律上明确了生产者、销售者依法承担对其产品和包装物进行回收处置的责任。现在修订后的法律已经实施一年半了，但这项制度至今没有得到落实，许多电子产品的生产者、销售者甚至根本不知道有这项法律规定。废旧电子产品回收处理基本上仍处于无序状态。有关部门在广东、浙江一些地区调查发现，有的处理方式十分落后，对周边环境产生了严重污染，并危害到人体健康。与此同时，全国仅有的一些水平较高的废旧电子产品回收利用企业，在与那些以牺牲环境为代价的小企业的竞争中，处于不利地位，经营困难。
上面讲的固体废物污染，主要产生在城市。至于农村的情况，这次未作检查。但据有关方面反映，农村垃圾污染，包括生活垃圾、人畜粪便、工业废弃物、建筑垃圾、医疗垃圾污染，以及化肥、农药过量使用导致的面源污染问题日益突出，对地表水和地下水的水质构成严重危害，必须引起高度重视。否则，将会严重影响人民的健康，影响农村经济社会的发展。
（二）关于水污染防治方面
近年来，国务院和各级政府开展了整治违法排污企业、保障群众健康等专项行动，为严明法纪，共查处环境违法案件近3万件，关闭污染企业2600多家，在一定程度上起了震慑作用。经过努力，城市污水处理能力明显提高，并提前一年实现了“十五”计划确定的污水处理率达到4 5％的目标。2005年城市污水处理率已达到52％，比2000年提高了18个百分点。“十五”期间，共安排国债资金117亿元，解决了6700多万农村人口的饮水安全问题。在加快“三河”（海河、辽河、淮河）、“三湖”（太湖、巢湖、滇池）污染治理的同时，根据水污染防治的需要和常委会执法检查反映的问题，先后将三峡库区及其上游、南水北调水源及沿线、黄河小浪底水库库区及其上游、松花江等列为污染治理重点流域。国家对治理水污染是下了很大决心的。
但是，我国水环境形势仍然严峻，水环境恶化的趋势并未得到有效遏制。2005年全国废水排放量达到524亿吨，比2000年增加了26％。水污染治理项目进展缓慢，重点流域“十五”时期污染治理任务没有全部完成。从治理项目的完成情况看，海河、辽河、淮河都只完成70％；在”三湖”中，太湖完成率较高，达到8 6％，而巢湖和滇池分别只达到8 3％和5 4％。全国有近三分之一的监测断面依然为劣五类水质，失去了生态功能。重点流域的劣五类水质监测断面，海河占54％，辽河占4 0％，淮河虽然经过多年整治，仍然占3 2％。
这次重点检查的黄河流域，有四分之一的监测断面为劣五类水质。黄河流域共有1 2条支流，检查组实地察看了污染比较严重的4条支流。渭河是陕西省最重要的河流，也是黄河的主要支流之一，全程长5 00多公里，是关中地区的主要灌溉水源。据陕西省环保部门汇报，渭河从甘肃进入陕西境内的宝鸡时为二类水质，但宝鸡以下全程污染逐步加剧，到达潼关进入黄河时已全部变成劣五类水质，群众形容陕西为”八百里秦川，一千里污染”。究其原因，主要是沿河两岸大量造纸企业的废水、城镇生活污水大多直接排入河道。渭河每年接纳的废水达到6亿吨以上，接纳的化学需氧量达到27万吨，几乎相当于其环境容量的4倍。延河也是黄河的一条支流，监测断面有40％为劣五类水质，主要是石油类的污染物。陕北地区石油类污染物对地表水、地下水的污染，已成为一大隐患。延安群众对延河正在成为一条黑水河深感痛惜。汾河被称为山西的母亲河，现在的监测断面中，有66％已经成为劣五类水质，自太原以下的水体完全失去了生态功能。汾河每年流入黄河的水量在3亿吨以上，其化学需氧量浓度超过国家三类水质标准的7．3倍，氨氮超标2O倍。山西境内的另一条黄河支流涑水河，实际上已经成为一条排污沟，全程都是劣五类水，化学需氧量超过国家三类水质标准的9．5倍，氨氮超标3 5倍。这四条支流及其流域由于径流量小，自净能力差，现在几乎到了有水皆污的地步，污染之重，触目惊心。
这次检查中看到，三峡水库干流仍然保持着三类水质，但库区支流水质逐步变差，在监测断面中，有57 ％为四类水质。水库蓄水后，回水区已经多次出现”水华”现象，这表明水体已经开始富营养化，必须引起高度重视。南水北调中线水源地的丹江口水库，目前水质达到二类标准，但库区水体已经出现中度营养状态。汉江流域的上游是丹江口水库的主要水源，目前水质基本达到二类标准，但沿汉江两岸的城镇生活污水未经处理就直接排放，生活垃圾也任意倾倒、堆放，已经成为污染丹江口水库的一大隐患。
大家知道，去年底，我国相继发生两次特大水污染事件。一次是去年11月份，吉林石化公司双苯厂发生爆炸事故，形成近百公里的污染带，导致松花江两岸上百万人饮水发生困难，后经采取紧急措施，付出了很大代价，才使水质逐步达标。另一次是去年1 2月份，韶关冶炼厂违规直接排放含镉超标的废水，造成北江及其下游珠江水域严重污染，威胁到沿江居民饮水安全，后经削峰降镉、调水稀释，到今年初才解除了污染警报。这两起特大水污染事件，给我们敲响了警钟。
水污染主要是工业废水和生活污水排放造成的。在工业废水处理方面，许多老企业的废水未经处理就直接排放，一些新建的企业也不按照“三同时”的要求建设废水处理设施。或者即使建了，有的运行也很不正常，不能做到达标排放。一些企业为了降低成本，大量偷排废水。据中华环保世纪行的跟踪报道，企业偷排废水、弄虚作假的现象仍然十分严重。在城市污水处理方面，全国661个设市城市中还有278个没有建成污水处理厂；已经建成的污水处理厂，有相当一部分因为管网不配套不能运行或不能满负荷运行；有的地方虽然管网也配套了，但因收费政策不到位、运行经费没有保障，污水处理厂只能开开停停。这些问题，在以往的执法检查中已经多次提出来过，但至今没有得到有效解决。希望使那些已经花了大量资金建起来的污水处理厂，从有名无实变为名副其实。
（三）关于大气污染防治方面
这些年来，各地通过能源结构调整、集中供热、提高汽车尾气排放标准等措施，加快大气污染治理步伐，部分城市空气质量有所改善。但就全国来看，大气污染状况还没有根本好转，仍有40％的城市空气质量劣于国家二级标准，存在着不同程度的污染，其中主要污染物是二氧化硫和可吸入颗粒物。前面已经说到，2005年，二氧化硫排放量达到2549万吨，超过了环境容量的一倍以上。燃煤电厂和炼焦厂是二氧化硫排放的重要来源。据统计，全国燃煤电厂建成脱硫设施的装机容量只有5 3 00万千瓦，仅占燃煤电厂装机容量的14％。山西省是炼焦工业的大户，2005年焦炭产量达到8000多万吨，排放大量的含硫化合物。据有关部门反映，山西省现有的680多家焦化企业中，仅有65家办理了环保审批手续，而能够做到稳定达标排放的只有3O多家，仅占总数的5％左右。大量的二氧化硫排放导致了酸雨污染，全国三分之一的国土面积受到酸雨影响，严重危害到土壤质量和食物安全。2005年监测的696个市县中，有一半以上都出现了酸雨，个别地方酸雨频率达到百分之百，已经到了逢雨必酸的地步。
可吸入颗粒物是影响人体健康的主要空气污染物，也是影响我国城市空气质量的首要污染物。2005年，全国可吸入颗粒物劣于二级标准的城市比例为35．8％，其中污染最为严重的城市主要集中在山西、内蒙古、宁夏和四川等地。可吸入颗粒物与烟尘和工业粉尘的排放关系密切。2005年，全国烟尘排放量达到1182万吨，不仅没有完成“十五”计划削减9％的指标，反而还有所增加；工业粉尘排放量达到911万吨，也没有达到“十五”计划的削减目标。我们了解到，山西全省十一个重点城市的空气质量都没有达到国家二级标准，只有太原、长治达到了三级标准，其他九个城市都劣于国家三级标准。
在这里，还要向大家再报告一下甘肃省白银有色（集团）公司污染治理的情况。去年，在常委会水污染防治法执法检查报告中，专门提到了白银公司的水、大气、固体废物污染都很严重，企业生产经营难以为继的问题。十届全国人大四次会议期间，甘肃省的全国人大代表就此问题提出了建议，常委会办公厅将此列为重点建议，交由国务院有关部门办理。现在，白银公司污染治理和改造的方案已经得到各方认可。国家发改委正在履行审批手续，国家将给予资金支持。但由于所需投资较大，其他的配套资金还要继续落实。
环境污染严重的主要原因，我们在过去几次的执法检查中，都曾经做过分析。在今年4月召开的第六次全国环境保护大会上，国务院领导同志尖锐地指出，一是对环境保护重视不够，投入不足，环保欠账过多，环境治理明显滞后于经济发展；二是产业结构不合理，经济增长方式粗放，能源资源消耗比较大，高投入、高消耗、高排放；三是环境保护执法不严、监管不力、有法不依、违法不究的现象还比较普遍。我们认为，这个分析是实事求是、恰如其分的，也是各方面的共识。
三、落实“十一五”环境保护目标的几点建议
“十一五”时期是全面建设小康社会的关键时期，也是建设资源节约型、环境友好型社会的关键时期。“十一五”规划提出主要污染物二氧化硫和化学需氧量排放总量比“十五”期末减少1 O％，这是约束性指标。除此之外，在固体废物污染、水污染、大气污染以及土壤污染防治等各个方面，都还有大量工作要做。执法检查组认为，环境方面存在的问题是多年积累下来的，尽管国家在近几年已经加大治理力度，取得了积极进展，但“冰冻三尺，非一日之寒”，从根本上改善环境状况需要有一个过程。应当充分认识环境保护工作的长期性、艰巨性和复杂性，要把环境保护作为一项庞大的系统工程，从认识上、制度上、技术上、投入上、体制上，综合研究，通盘规划，逐步解决。但确保完成“十一五”环境保护目标，体现了人民的愿望和国家的要求，是不能动摇的。十届全国人大四次会议以来，国务院已经为此采取了一系列的有力措施。前不久召开的第六次全国环境保护大会，对“十一五”环境保护工作进行了全面部署。最近一段时间，就落实燃煤电厂脱硫、水污染防治、节能降耗等工作召开了一系列专门会议，国务院有关部门与各省（区、市）和大型企业集团先后签订了相关的责任书。所有这些，对环境保护工作都是很大的推动。
从我们这次检查和目前经济运行的实际情况来看，落实“十一五”环境保护目标还有许多艰苦的工作亟待去做。今年是“十一五”的开局之年，现在时间已经过去了半年多，“十一五”环境保护的各项任务和措施还没有完全落实下去。今年上半年，在国内生产总值增1 0．9‰的同时，单位国内生产总值能耗和主要污染物排放量非但没有下降，反而继续呈上升趋势。全国单位国内生产总值能源消耗同比上升0．8％，二氧化硫排放量增加了4．2％，化学需氧量排放量增加了3．7％。能源消耗过多，环境压力加大，实现今年节能降耗和主要污染物减排目标的难度进一步加大。全面抓好“十一五”环境保护各项任务的落实工作，力争在开局之年收到实实在在的成效，为实现“十一五”目标坚定信心，也为做好后四年工作取得主动，可以说现在是机不可失，时不我待，应当迅速抓好各项措施的落实。为此，提出以下几点建议：
第一，狠抓思想认识的落实
各级领导干部尤其是主要领导干部，必须牢固树立和全面落实科学发展观，把环境保护和经济发展摆在同等重要的位置，在保护环境中求发展，在发展的同时保护环境，绝不能以牺牲环境为代价来换取一时的发展。这个指导思想，中央已经反复强调过，但在实践中，并没有完全落实。“十一五”期间经济增长7．5％的预期速度，是综合考虑各方面因素，根据需要和可能提出来的，是建立在优化结构、提高效益、降低消耗、保护环境的基础上的。中央明确提出，不要盲目追求和攀比速度。我们在检查时了解到，各地提出的经济增长指标普遍高于7．5％，而且有层层加码之势，越往下面指标越高。尤其令人担心的是，不少地方发展经济的措施主要还是依赖高投入、高消耗，没有充分考虑自身资源和环境的承受能力；落实环境保护的指标往往都很模糊、抽象，缺乏明确具体的措施；在落实污染治理的投入上，还存在比较严重的等、靠、要思想。这些现象有一定的普遍性，值得高度重视。检查组认为，当前必须十分强调牢固树立和全面落实科学发展观，必须切实加强和改善宏观调控，从信贷、土地、环保等方面采取措施，坚决抑制高耗能、高污染和产能过剩行业盲目扩张，使各地把经济发展的着力点切实转到提高质量和效益上来，转到减少消耗和污染上来。国务院领导同志最近指出，要防止经济发展由偏快转为过热，这应当在认识上和实践中充分体现出来。
第二，狠抓主要污染物减排指标的落实
实行污染物排放总量控制，是减少污染的“总闸门"。现在，国务院已经批准将“十一五”规划提出的二氧化硫和化学需氧量减排指标分解到各省（区、市）。建议各省（区、市）应当尽快进一步分解到所属各市、县，落实到排污单位和治理项目。不仅如此，还应当按照统筹兼顾、全面安排的原则，在确保落实上述两项污染物减排指标的同时，要将节能节水指标、固体废物综合利用指标、城市生活垃圾无害化处理指标、城市污水处理指标以及燃煤电厂二氧化硫排放达标指标逐一分解落实到各个地方和各个单位。检查组建议，在今年年底前应当把需要分解落实的各项环保指标都逐级落实到位，做到一级抓一级，层层抓落实。
第三，狠抓结构调整的落实
调整经济结构，转变经济增长方式，是“十一五”时期经济工作的中心环节，也是化解资源环境约束、实现可持续发展的必由之路。就整个国民经济的发展来讲，要逐步调整产业结构，用高新技术改造传统产业，走新型工业化道路。就当前治理污染来讲，根据我们这次检查的体会，首先必须狠抓企业结构调整，从源头上减少对环境的污染和破坏。调整企业结构，必须从存量企业入手，从污染严重的企业和产品入手，突出的是小造纸、小化工、小水泥、小钢铁、小焦化和小火电等等。这些企业既严重浪费资源能源，又严重污染水源、大气和土壤，必须下大力气限期关停并转，坚决淘汰落后的生产能力。调整企业结构，要制定严格的标准，做出切实的安排，坚决防止弄虚作假、文过饰非，坚决防止死灰复燃、污染反弹。据调查了解，有的地方在调整企业结构时，为了使小企业达到规模生产的标准，把几个或十几个小企业名义上联合起来，改换一个新的名字，从而人为地使企业生产规模由小变“大”，实际上依然如故，一个没停，一个没关，污染物排放并未减少。这种以“变脸”、“打捆”的手法来搞企业结构调整，是典型的弄虚作假，必须严肃批评，坚决查处。至于新建企业，必须提高环境保护的准入门槛，实行严格的环境影响评价，确保做到“三同时”，切实防止边治理边污染、边还老账边欠新账。
第四，狠抓资金投入和有关政策的落实
污染治理要有必要的投入。根据国家发改委和国家环保总局等部门测算，“十一五”期间，现有和新建的燃煤发电机组安装脱硫设施需要投资1020亿元，城市污水处理设施建设需要投资3320亿元。仅这两项，就需要投入4 3 00多亿元。据国家环保总局初步估算，“十一五”期间全国污染治理的投资总需求高达1．4万亿元，比“十五”时期实际投入8 3 9 4亿元要高出三分之二以上。这么大量的资金究竟如何筹集，各级财政能拿出多少，企业能投入多少，信贷能解决多少，社会资金和外资能利用多少，都必须一一筹划和落实。从我们了解到的情况看，目前不仅一般的治理项目资金还没有落实，即使一些国家批准的重点流域治理项目资金也没有完全落实。资金不落实，目标就会落空。建议国务院及其有关部门和地方政府必须抓紧落实资金来源，推动建立多元化环保投入机制，确保各级政府投入及时到位。所有企业都应按照“谁污染、谁治理”的原则，加大污染防治投入的力度，切实履行社会责任。在这方面，中央企业和大型企业要发挥表率作用。同时，要进一步提高环境保护的投资效益，确保已建的环保设施都能正常运行。
治理污染，还要落实有关政策。城市垃圾处理、污水处理和医疗废物处置的收费政策已经提了好多年，不能再拖下去了。应当按照保本微利的要求，确定合理的收费标准，制定严格的收费制度，凡是收费不能完全到位的，地方财政应当兜底，确保垃圾处理厂、污水处理厂正常运行。对于重点流域区域的欠发达地区，因污水处理率和处理标准要求高，地方确实难以承担处理费用的，国家要研究如何给予适当补助。各有关部门要加快研究落实城市污水、垃圾处理设施和医疗废物处置设施建设运营的用地、用电等扶持政策，完善城市污水处理设施及配套管网建设运营机制。国家已经决定适当提高电价，用这笔收入支持燃煤电厂建设脱硫设施，必须确保专款专用。要尽快依法建立产品和包装物强制回收责任制度，当务之急是要把废旧家电产品的回收制度建立起来，使法律的这项规定尽快落到实处。
第五，狠抓法律法规实施的落实
实现“十一五”环境保护目标，必须一手抓治污项目的落实，一手抓严格执法，要做到两手抓，两手都要硬。从这次检查情况看，我国的环境保护法律确有一些不够完善的地方，特别是现行法律中确定的法律责任和处罚力度还不适应环境保护工作的需要。当前，应着手修订水污染防治法、大气污染防治法，同时抓紧制定循环经济法，在生产、流通、消费等环节，贯彻减量化、再利用、资源化的原则，提高资源利用效率，从源头上削减污染，推动全社会逐步建立起资源节约和循环利用体系。现在这部法律正在抓紧起草，力争明年提请常委会审议。但是，当前的主要问题并不是无法可依，而是有法不依、执法不严、违法不究。究其原因，主要是有些地方政府对环境保护重视不够，对污染行为视而不见，放任自流，甚至实行地方保护；一些企业的环境法制观念和社会责任意识淡薄，往往只顾自身利益，靠牺牲环境和公众利益来换取暂时的企业效益。这种状况如不改变，环境恶化的趋势就不可能得到遏制，环境污染就不可能得到根本治理。面对当前严峻的环境形势，一定要全面实施各项环保法律，做到依法治污，严格执法，绝对不能手软。要下决心抓住一批严重污染环境又拒不治理的典型，依法勒令停产，直至关闭。要坚决查处偷排污染物的行为，一经发现，予以重罚。对于严重危害公众利益的环境破坏者，要坚决绳之以法，绝不姑息。没有这样的决心，没有果敢的手段，就解决不了所谓”守法成本高、违法成本低”的问题。在检查中，我们还发现，有些经济发达地区的高污染企业被关闭了，却又把设备转移到经济欠发达地区重新建设和生产，这实际上是污染的转移。这种现象一定要坚决依法制止，决不能在经济欠发达地区制造新的污染，为以后的治理增加困难。
为了做到严格执法，还必须切实加强环境执法能力建设，主要包括两个方面：一是要加强执法队伍建设，建立健全基层环保机构，建设一支政治素质好、业务能力强的环境执法队伍；二是要加快环境监测体系建设，力争在”十一五”时期基本建成覆盖全国的环境监测网络，对重点污染源实施在线监测，对重点流域和区域实施实时监测。
第六，狠抓环境保护责任制的落实
环境保护法律明确规定，地方政府对本地区环境质量负总责。按照这一原则，要把保护环境和治理污染的责任落实到各级政府，落实到主要领导人、分管领导人和部门负责人，实行严格的环境目标责任制。目标责任要清晰、明确，便于考核。有关部门已经出台了《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》、《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》。要依此建立严格的环境保护问责制，对完不成环境保护任务，达不到环境保护目标的责任人，要有严格的处理措施；对因决策失误、监管不力造成重大污染事故的，要严肃追究责任。要使各级领导干部真正把环保责任挂在心上，扛在肩上，落实在行动上。
我们认为，认真抓好以上几个方面的落实，对实现“十一五”环境保护目标具有重要意义。为此，建议全国人大常委会明年上半年听取国务院关于“十一五”环境保护目标落实情况的专项报告，并委托全国人大环资委继续跟踪检查。我们要全面贯彻落实科学发展观，齐心协力，真抓实干，为确保完成“十一五”环境保护目标，为建设资源节约型、环境友好型社会而奋斗！
相关名词解释
1、化学需氧量（COD）：
又称化学耗氧量，简称COD。是利用化学氧化剂将废水中可氧化物质（如有机物、亚硝酸盐、亚铁盐、硫化物等）氧化分解，然后根据残留的氧化剂的量计算出氧的消耗量。它是表示水质污染程度的重要指标。其值越小，说明水质污染程度越轻。我国《地表水环境质量标准》（GB 38 3 8-2 0 02）中规定了五类浓度限值：1 5mg／L（I类），1 5mg／L（II类），2 0mg／L（III类），3 0mg／L（IV类），4 0mg／L（V类）。
2、污染排放强度
万元GDP主要工业污染物排放强度，系指每万元工业增加值主要工业污染物（包括工业废水排放量、COD、二氧化硫、烟尘）的排放量。计算公式：万元GDP主要工业亏染物排放强度=某污染物的年排放量（吨）\工业增加量（万元）
3、铬渣
通常是指铬盐生产产生的含铬废渣，属于重金属危险废物，其中含有的铬酸钙（属六价铬）具有较强的致癌和致突变性。包括浸取工段产生的大量的浸取渣（通常简称铬渣，含六价铬0．3一1．5％）、中和去铝工艺产生的含铬氢氧化铝（简称铝泥，含六价铬1-1 0％）、酸化蒸发工段产生的含铬硫酸钠（称芒硝），以及铬酐工序中产生的含铬硫酸氢钠（含六价铬2-3％）。
4、渗滤液
是指降水、废弃物自身含水及废物分解产生的水分和液体等在填埋场中产生重力流动并在固体废弃物中冲淋浸泡所产生的液体的总和。渗滤液的主要来源如下：自然降水；废物中的水分；地表径流；有机物分解生成水；地下水。
5、氨氮
在水体中氮元素以分子态NH，一N和离子态NH。’的存在形式的，称为总氨氮，水体中的氨氮过高不仅阻止水生生物体内的氨向体外排出，还能从水中向其体内渗透，使水生生物代谢减少或停滞，损害一些重要器官，抑制其生长发育，甚至造成死亡。我国《地表水环境质量标准》（GB 3 8 38-2 0 02）中规定了五类浓度限值：0．1 5mg／L（I类），0．5mg／L（II类），1．0mg／L（III类），1．5mg／L（IV类），2．0mg／L（V类）。
6、“水华”现象
水华是水体富营养化的典型特征之一，它是水体中浮游生物暴发性繁殖使水面呈现出蓝色、红色、乳白色等异常水色的现象。水华发时，由于藻类的大量繁殖和腐烂，导致水体味腥臭，降低水的透明度，影响水体中的溶解氧，向水体中释放有毒物质，造成水生生态严重恶化。
7、富营养化
由于将含有大量氮、磷等营养素的生活污水和工业废水排入了河、湖，从而使水生植物大量生长繁殖，弓I起水质恶化的现象，叫富营养化。富营养化之所以能使水质恶化，是因为大量繁殖的水生植物死亡之后，其分解过程，能使水中的溶解氧下降；藻类的大量繁殖则可使水变成绿色或棕红色，并产生臭味，从而使鱼类大量死亡。近三十年来由于合成洗涤剂，肥料和废弃物的大量排放，增加了水中氮、磷等营养成份，加快了水域富营养化的进程。
8、可吸入颗粒物（PM10）
可吸入颗粒物是指悬浮在空气中，能进入人体的呼吸系统、空气动力学当量直径≤1 0微米的颗粒物。颗粒物的直径越小，进入呼吸道的部位越深。1 0微米直径的颗粒物通常沉积在上呼吸道，5微米直径的可进入呼吸道的深部，2微米以下的可1 0 0％深入到细支气管和肺泡。我国《环境空气质量标准》（GB 3 09 5-1 9 9 6）中规定了三级浓度限值。日平均值：0．05mg／m3（一级），0．1 5m3／m。（二级），0．2 5m3／m3（三级）。
9、酸雨
是指因空气污染而造成的酸性降水，通常认为大气降水与二氧化碳气体平衡时的酸度PH=5．6为降水天然酸度，并将其作为判断是否酸化的标准，当降水的PH低于5．6时，降水即称为酸雨。
10、国家空气质量标准
国家环境空气质量标准（（GB3 09 5-1 9 9 6）分为三级，不同级别对应不同的污染物浓度限值，共规定了九种污染物的浓度限值：二氧化硫、总悬浮颗粒物、可吸入颗粒物、二氧化氮、臭氧、一氧化碳、铅、苯并芘、氟化物。目前城市空气质量达到几级标准主要指二氧化硫和可吸入颗粒物。三级标准二氧化硫和可吸入颗粒物对应的年均浓度限值分别为0．1 0mg／m3和0．1 5mg／m3。两种污染物任何一种达不到上述限值均视为未达到国家空气质量三级标准。
根据全国人大常委会对今年执法检查工作的部署，现将有关环境保护法律执法检查的情况报告如下，请予审议。
一、这次执法检查的主要目的
环境保护是我国的一项基本国策，直接关系到我国现代化建设大局和长远发展。党和国家历来高度重视环境保护工作，采取一系列重大措施，环境保护取得了积极进展。但是，目前我国环境问题依然相当突出，环境形势十分严峻。“十五”时期，我国经济发展的各项指标大多超额完成，但环境保护的指标没有完成。长期积累的环境问题尚未解决，新的环境问题又在不断产生，一些地区环境污染和生态恶化已经到了相当严重的程度。发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题，在我国已经集中出现。环境污染和生态破坏，造成了巨大的经济损失，给人民生活和健康带来严重威胁。
过去三年，常委会始终把环境保护问题作为监督工作的重点，先后检查了固体废物污染环境防治法、土地管理法、水污染防治法和水法等四部法律的实施情况，并多次听取国务院的有关专题报告，对推进各级政府依法行政、加强环境保护工作、完善有关法律法规起了积极作用。在这些工作中，常委会针对加强环境保护、治理环境污染提出了一系列建议，这些建议落实得怎样，大家很关心，需要进行全面了解。针对这种情况，常委会决定对过去已经检查过的几部环境保护法律实施情况进行一次跟踪检查，同时，结合检查大气污染防治法的实施情况。这是对我国环境保护法律方面的一次综合性、全面的执法检查，其目的是督促检查国务院及其有关部门对常委会建议的落实情况，进一步推动各级政府采取更加有力的措施，努力解决直接关系人民群众生产、生活的突出环境问题。这是这次执法检查的一个目的。
十届全国人大四次会议审查批准的“十一五”规划，明确提出要建设资源节约型、环境友好型社会，对环境保护提出了更为艰巨的任务和更为严格的目标。要求到2 0 1 0年，在保持国民经济平稳较快增长的同时，使重点地区和城市的环境质量得到改善，生态环境恶化趋势基本遏制。主要指标有三个，即：单位国内生产总值能源消耗比“十五”期末降低2 O％左右，主要污染物二氧化硫和化学需氧量排放总量减少1O％，森林覆盖率提高到20％。这是“十一五”时期环境保护工作的主要奋斗目标，而且都是必须完成的约束性指标。为此，“十一五”规划还提出了一系列的相关指标，即：工业固体废物综合利用率要提高到6 0％，城市生活垃圾无害化处理率要不低于6 O％，城市污水处理率要不低于7 O％，燃煤电厂二氧化硫排放达标率要达到9 0％等等。实现这些目标，难度是很大的。国务院领导同志表示，尽管难度很大，但必须下决心确保完成。我们同有关部门和一些地方分析认为，完成环境保护的任务相当艰巨。一方面要保持国民经济年均增长7．5％的速度，也就是说五年累计增长将超过40％；另一方面主要污染物排放总量非但不能增加，还要减少1 0％。这就要求在污染物排放总量上做到新账不能欠，老账逐步还。各方面对“十一五”环境保护工作都十分关注，不少同志对能否实现这些目标表示担心。所以，常委会研究决定在跟踪检查有关环保法律的同时，对“十一五”规划环境保护目标的落实情况，包括指标是否已经分解到位、资金是否得到保证、责任是否已经落实等等进行监督检查，其目的是督促国务院及其有关部门和地方政府抓好落实工作，以确保“十一五”时期环境保护工作达到预期目标，取得实实在在的成效。这是这次执法检查的另一个目的。
在检查中，我们按照上述两个目的要求，把法律监督和工作监督紧密结合起来，把检查常委会所提各项建议的落实情况和检查”十一五”规划环保目标的落实情况紧密结合起来，突出重点，讲求实效。5月2 2日，检查组听取了国家环保总局、国家发改委、财政部、水利部、建设部、海关总署等部门的汇报。之后，分成五个小组，赴四川、湖北、山西、北京、陕西等五省（市）进行检查，路甬祥、乌云其木格副委员长和我分别参加了检查组的工作。检查期间，分别听取了五省（市）及其所属部分市、县地方政府的汇报，实地察看了城市污水和垃圾处理设施、工业企业污染防治、医疗废物和危险废物处置设施、流域污染防治和饮用水源地保护等方面的情况。与此同时，委托天津、辽宁、内蒙古、上海、福建、江西、广东、重庆、甘肃、宁夏等1 O省（区、市）人大常委会在本地区进行检查。中华环保世纪行配合这次执法检查，对过去三年常委会检查过的重点地区和企业，进行了跟踪采访和报道。通过这些工作，检查组比较深入地了解了情况，分析了存在的问题及其原因，并提出了一些意见和建议。
二、环境保护法律实施的基本情况及存在问题
从检查情况看，近几年来，国务院及其有关部门依法加强环境保护，加快污染治理进程，做了大量工作，取得了一定成效。“十五”期间，全社会环境污染治理投资累计达到8 3 9 4亿元，约占同期国内生产总值的1．3％。中央财政累计投入超过1 1 00亿元，支持建设了批重点污染防治和生态工程项目。在资源消耗和污染物产生量大幅度增加的情况下，环境污染加剧的趋势减缓，部分流域区域污染治理取得初步成效，部分城市和地区环境质量有所改善，工业产品的污染排放强度有所下降。对于环境保护工作的成绩应予充分肯定。但是，由于种种原因，“十五”时期我国环境保护的两个主要指标没有完成。一是二氧化硫排放量，“十五”计划要求削减1 0％，实际上不仅没有减少，反而大幅度上升，2 00 5年排放量达到2 5 4 9万吨，比2 0 00年增加了2 7％。二是化学需氧量排放量，“十五”计划要求削减l o％，2 00 5年实际排放1 4 1 4万吨，只比2 000年减少了2％，但比2 004年又增加5％，出现了明显的反弹趋势。
这次执法检查是针对固体废物污染、水污染和大气污染防治等三个方面存在的突出问题进行的。
（一）关于固体废物污染防治方面
工业固体废物综合利用得到加强。2005年，全国工业固体废物综合利用量7．7亿吨，比2000年增加了105％ ；处置量达到3．1亿吨，比2000年增加了242％；排放量1654万吨，比2000年减少了48％。工业固体废物综合利用率达到56．1％，比2 000年提高了4．3个百分点。但是，工业固体废物的减量化工作进展迟缓，产生量呈逐年上升趋势，堆存量越来越多。2005年产生量达到13．4亿吨，比2000年增加了64％。全国固体废物堆存量累积已近80亿吨，占用和损毁土地200万亩以上，对土壤和水体造成了严重污染。
铬渣综合整治工作已经启动。铬渣是一种有毒有害的工业废物，200 3年常委会执法检查时就指出了它的严重危害性，特别是不少铬渣堆放在三峡库区和黄河、湘江沿岸等环境敏感区域，直接威胁到水源地的安全。之后，我们又多次进行跟踪检查，推动有关方面尽快解决这一问题。对此，国务院高度重视。2005年，国务院有关部门编制了《铬渣综合整治方案》，共安排治理项目43个，计划处置量410万吨。截止目前，已批复的项目有7个，其中开工的5个，重庆、青岛两个项目相继投入运行，还有14个项目通过了专家评审。但已经处置的铬渣只有17．3万吨，仅占计划处置总量的4％。据我们检查和有关部门反映，实际需要处置的铬渣远不止410万吨，因为这个数字是企业在不了解有关部门调查意图的情况下，怕受到处罚而人为少报的数字。当知道国家准备拿出资金支持地方治理时，就纷纷要求重新补报，说以前少报了，不补报可就亏了。例如，有个地方前次上报的铬渣堆存量只有3OOO吨，后来说清意图，经过查实，重新补报的堆存量超过10万吨。据现在的估计，全国铬渣堆存量可能超过5O0万吨。由此可以看出，排污单位对于污染物排放量及其污染情况虚报瞒报的现象还是相当普遍的。
生活垃圾无害化处理率比较低。据统计，2005年，全国城市生活垃圾集中处理率虽然已经达到52％，但从有关部门的调查数据看，实际上无害化处理率大约只有35％。这就是说，全国还有近一半的城市生活垃圾没有经过有效处理，而是简易堆放，污染环境；即使集中处理的，也还有15％左右远未达到无害化处理的标准。大量的低标准的填埋处理方式，必将产生有害的渗滤液，对地下水、地表水造成严重污染；而且，填埋场产生的沼气还曾发生过爆炸，是一大安全隐患。
危险废物和医疗废物处置工作进展缓慢。2003年在非典疫情突发时刻，常委会执法检查组针对非典医疗废物可能传播疫情的情况，提出必须加快危险废物处置中心特别是非典医疗废物处置设施建设。国务院有关部门根据检查组的建议，制定了《全国危险废物和医疗废物处置设施建设规划》，共安排新建处置设施331个，计划总投资150亿元。截止目前，已建和在建的只有70个，总投资约38亿元，仅完成计划的25．3％。部分城市至今尚未出台危险废物和医疗废物的收费政策。在一些地方，危险废物和医疗废物处置设施的选址还遇到了不少阻力。
废旧电子产品污染问题日益突出。在过去几年的执法检查中，已经发现废旧电子产品污染问题越来越严重。随着我国电子工业的快速发展，废旧电子产品特别是废旧家电的污染逐步进入高峰期。2004年，常委会在修订固体废物污染环境防治法时，从法律上明确了生产者、销售者依法承担对其产品和包装物进行回收处置的责任。现在修订后的法律已经实施一年半了，但这项制度至今没有得到落实，许多电子产品的生产者、销售者甚至根本不知道有这项法律规定。废旧电子产品回收处理基本上仍处于无序状态。有关部门在广东、浙江一些地区调查发现，有的处理方式十分落后，对周边环境产生了严重污染，并危害到人体健康。与此同时，全国仅有的一些水平较高的废旧电子产品回收利用企业，在与那些以牺牲环境为代价的小企业的竞争中，处于不利地位，经营困难。
上面讲的固体废物污染，主要产生在城市。至于农村的情况，这次未作检查。但据有关方面反映，农村垃圾污染，包括生活垃圾、人畜粪便、工业废弃物、建筑垃圾、医疗垃圾污染，以及化肥、农药过量使用导致的面源污染问题日益突出，对地表水和地下水的水质构成严重危害，必须引起高度重视。否则，将会严重影响人民的健康，影响农村经济社会的发展。
（二）关于水污染防治方面
近年来，国务院和各级政府开展了整治违法排污企业、保障群众健康等专项行动，为严明法纪，共查处环境违法案件近3万件，关闭污染企业2600多家，在一定程度上起了震慑作用。经过努力，城市污水处理能力明显提高，并提前一年实现了“十五”计划确定的污水处理率达到4 5％的目标。2005年城市污水处理率已达到52％，比2000年提高了18个百分点。“十五”期间，共安排国债资金117亿元，解决了6700多万农村人口的饮水安全问题。在加快“三河”（海河、辽河、淮河）、“三湖”（太湖、巢湖、滇池）污染治理的同时，根据水污染防治的需要和常委会执法检查反映的问题，先后将三峡库区及其上游、南水北调水源及沿线、黄河小浪底水库库区及其上游、松花江等列为污染治理重点流域。国家对治理水污染是下了很大决心的。
但是，我国水环境形势仍然严峻，水环境恶化的趋势并未得到有效遏制。2005年全国废水排放量达到524亿吨，比2000年增加了26％。水污染治理项目进展缓慢，重点流域“十五”时期污染治理任务没有全部完成。从治理项目的完成情况看，海河、辽河、淮河都只完成70％；在”三湖”中，太湖完成率较高，达到8 6％，而巢湖和滇池分别只达到8 3％和5 4％。全国有近三分之一的监测断面依然为劣五类水质，失去了生态功能。重点流域的劣五类水质监测断面，海河占54％，辽河占4 0％，淮河虽然经过多年整治，仍然占3 2％。
这次重点检查的黄河流域，有四分之一的监测断面为劣五类水质。黄河流域共有1 2条支流，检查组实地察看了污染比较严重的4条支流。渭河是陕西省最重要的河流，也是黄河的主要支流之一，全程长5 00多公里，是关中地区的主要灌溉水源。据陕西省环保部门汇报，渭河从甘肃进入陕西境内的宝鸡时为二类水质，但宝鸡以下全程污染逐步加剧，到达潼关进入黄河时已全部变成劣五类水质，群众形容陕西为”八百里秦川，一千里污染”。究其原因，主要是沿河两岸大量造纸企业的废水、城镇生活污水大多直接排入河道。渭河每年接纳的废水达到6亿吨以上，接纳的化学需氧量达到27万吨，几乎相当于其环境容量的4倍。延河也是黄河的一条支流，监测断面有40％为劣五类水质，主要是石油类的污染物。陕北地区石油类污染物对地表水、地下水的污染，已成为一大隐患。延安群众对延河正在成为一条黑水河深感痛惜。汾河被称为山西的母亲河，现在的监测断面中，有66％已经成为劣五类水质，自太原以下的水体完全失去了生态功能。汾河每年流入黄河的水量在3亿吨以上，其化学需氧量浓度超过国家三类水质标准的7．3倍，氨氮超标2O倍。山西境内的另一条黄河支流涑水河，实际上已经成为一条排污沟，全程都是劣五类水，化学需氧量超过国家三类水质标准的9．5倍，氨氮超标3 5倍。这四条支流及其流域由于径流量小，自净能力差，现在几乎到了有水皆污的地步，污染之重，触目惊心。
这次检查中看到，三峡水库干流仍然保持着三类水质，但库区支流水质逐步变差，在监测断面中，有57 ％为四类水质。水库蓄水后，回水区已经多次出现”水华”现象，这表明水体已经开始富营养化，必须引起高度重视。南水北调中线水源地的丹江口水库，目前水质达到二类标准，但库区水体已经出现中度营养状态。汉江流域的上游是丹江口水库的主要水源，目前水质基本达到二类标准，但沿汉江两岸的城镇生活污水未经处理就直接排放，生活垃圾也任意倾倒、堆放，已经成为污染丹江口水库的一大隐患。
大家知道，去年底，我国相继发生两次特大水污染事件。一次是去年11月份，吉林石化公司双苯厂发生爆炸事故，形成近百公里的污染带，导致松花江两岸上百万人饮水发生困难，后经采取紧急措施，付出了很大代价，才使水质逐步达标。另一次是去年1 2月份，韶关冶炼厂违规直接排放含镉超标的废水，造成北江及其下游珠江水域严重污染，威胁到沿江居民饮水安全，后经削峰降镉、调水稀释，到今年初才解除了污染警报。这两起特大水污染事件，给我们敲响了警钟。
水污染主要是工业废水和生活污水排放造成的。在工业废水处理方面，许多老企业的废水未经处理就直接排放，一些新建的企业也不按照“三同时”的要求建设废水处理设施。或者即使建了，有的运行也很不正常，不能做到达标排放。一些企业为了降低成本，大量偷排废水。据中华环保世纪行的跟踪报道，企业偷排废水、弄虚作假的现象仍然十分严重。在城市污水处理方面，全国661个设市城市中还有278个没有建成污水处理厂；已经建成的污水处理厂，有相当一部分因为管网不配套不能运行或不能满负荷运行；有的地方虽然管网也配套了，但因收费政策不到位、运行经费没有保障，污水处理厂只能开开停停。这些问题，在以往的执法检查中已经多次提出来过，但至今没有得到有效解决。希望使那些已经花了大量资金建起来的污水处理厂，从有名无实变为名副其实。
（三）关于大气污染防治方面
这些年来，各地通过能源结构调整、集中供热、提高汽车尾气排放标准等措施，加快大气污染治理步伐，部分城市空气质量有所改善。但就全国来看，大气污染状况还没有根本好转，仍有40％的城市空气质量劣于国家二级标准，存在着不同程度的污染，其中主要污染物是二氧化硫和可吸入颗粒物。前面已经说到，2005年，二氧化硫排放量达到2549万吨，超过了环境容量的一倍以上。燃煤电厂和炼焦厂是二氧化硫排放的重要来源。据统计，全国燃煤电厂建成脱硫设施的装机容量只有5 3 00万千瓦，仅占燃煤电厂装机容量的14％。山西省是炼焦工业的大户，2005年焦炭产量达到8000多万吨，排放大量的含硫化合物。据有关部门反映，山西省现有的680多家焦化企业中，仅有65家办理了环保审批手续，而能够做到稳定达标排放的只有3O多家，仅占总数的5％左右。大量的二氧化硫排放导致了酸雨污染，全国三分之一的国土面积受到酸雨影响，严重危害到土壤质量和食物安全。2005年监测的696个市县中，有一半以上都出现了酸雨，个别地方酸雨频率达到百分之百，已经到了逢雨必酸的地步。
可吸入颗粒物是影响人体健康的主要空气污染物，也是影响我国城市空气质量的首要污染物。2005年，全国可吸入颗粒物劣于二级标准的城市比例为35．8％，其中污染最为严重的城市主要集中在山西、内蒙古、宁夏和四川等地。可吸入颗粒物与烟尘和工业粉尘的排放关系密切。2005年，全国烟尘排放量达到1182万吨，不仅没有完成“十五”计划削减9％的指标，反而还有所增加；工业粉尘排放量达到911万吨，也没有达到“十五”计划的削减目标。我们了解到，山西全省十一个重点城市的空气质量都没有达到国家二级标准，只有太原、长治达到了三级标准，其他九个城市都劣于国家三级标准。
在这里，还要向大家再报告一下甘肃省白银有色（集团）公司污染治理的情况。去年，在常委会水污染防治法执法检查报告中，专门提到了白银公司的水、大气、固体废物污染都很严重，企业生产经营难以为继的问题。十届全国人大四次会议期间，甘肃省的全国人大代表就此问题提出了建议，常委会办公厅将此列为重点建议，交由国务院有关部门办理。现在，白银公司污染治理和改造的方案已经得到各方认可。国家发改委正在履行审批手续，国家将给予资金支持。但由于所需投资较大，其他的配套资金还要继续落实。
环境污染严重的主要原因，我们在过去几次的执法检查中，都曾经做过分析。在今年4月召开的第六次全国环境保护大会上，国务院领导同志尖锐地指出，一是对环境保护重视不够，投入不足，环保欠账过多，环境治理明显滞后于经济发展；二是产业结构不合理，经济增长方式粗放，能源资源消耗比较大，高投入、高消耗、高排放；三是环境保护执法不严、监管不力、有法不依、违法不究的现象还比较普遍。我们认为，这个分析是实事求是、恰如其分的，也是各方面的共识。
三、落实“十一五”环境保护目标的几点建议
“十一五”时期是全面建设小康社会的关键时期，也是建设资源节约型、环境友好型社会的关键时期。“十一五”规划提出主要污染物二氧化硫和化学需氧量排放总量比“十五”期末减少1 O％，这是约束性指标。除此之外，在固体废物污染、水污染、大气污染以及土壤污染防治等各个方面，都还有大量工作要做。执法检查组认为，环境方面存在的问题是多年积累下来的，尽管国家在近几年已经加大治理力度，取得了积极进展，但“冰冻三尺，非一日之寒”，从根本上改善环境状况需要有一个过程。应当充分认识环境保护工作的长期性、艰巨性和复杂性，要把环境保护作为一项庞大的系统工程，从认识上、制度上、技术上、投入上、体制上，综合研究，通盘规划，逐步解决。但确保完成“十一五”环境保护目标，体现了人民的愿望和国家的要求，是不能动摇的。十届全国人大四次会议以来，国务院已经为此采取了一系列的有力措施。前不久召开的第六次全国环境保护大会，对“十一五”环境保护工作进行了全面部署。最近一段时间，就落实燃煤电厂脱硫、水污染防治、节能降耗等工作召开了一系列专门会议，国务院有关部门与各省（区、市）和大型企业集团先后签订了相关的责任书。所有这些，对环境保护工作都是很大的推动。
从我们这次检查和目前经济运行的实际情况来看，落实“十一五”环境保护目标还有许多艰苦的工作亟待去做。今年是“十一五”的开局之年，现在时间已经过去了半年多，“十一五”环境保护的各项任务和措施还没有完全落实下去。今年上半年，在国内生产总值增1 0．9‰的同时，单位国内生产总值能耗和主要污染物排放量非但没有下降，反而继续呈上升趋势。全国单位国内生产总值能源消耗同比上升0．8％，二氧化硫排放量增加了4．2％，化学需氧量排放量增加了3．7％。能源消耗过多，环境压力加大，实现今年节能降耗和主要污染物减排目标的难度进一步加大。全面抓好“十一五”环境保护各项任务的落实工作，力争在开局之年收到实实在在的成效，为实现“十一五”目标坚定信心，也为做好后四年工作取得主动，可以说现在是机不可失，时不我待，应当迅速抓好各项措施的落实。为此，提出以下几点建议：
第一，狠抓思想认识的落实
各级领导干部尤其是主要领导干部，必须牢固树立和全面落实科学发展观，把环境保护和经济发展摆在同等重要的位置，在保护环境中求发展，在发展的同时保护环境，绝不能以牺牲环境为代价来换取一时的发展。这个指导思想，中央已经反复强调过，但在实践中，并没有完全落实。“十一五”期间经济增长7．5％的预期速度，是综合考虑各方面因素，根据需要和可能提出来的，是建立在优化结构、提高效益、降低消耗、保护环境的基础上的。中央明确提出，不要盲目追求和攀比速度。我们在检查时了解到，各地提出的经济增长指标普遍高于7．5％，而且有层层加码之势，越往下面指标越高。尤其令人担心的是，不少地方发展经济的措施主要还是依赖高投入、高消耗，没有充分考虑自身资源和环境的承受能力；落实环境保护的指标往往都很模糊、抽象，缺乏明确具体的措施；在落实污染治理的投入上，还存在比较严重的等、靠、要思想。这些现象有一定的普遍性，值得高度重视。检查组认为，当前必须十分强调牢固树立和全面落实科学发展观，必须切实加强和改善宏观调控，从信贷、土地、环保等方面采取措施，坚决抑制高耗能、高污染和产能过剩行业盲目扩张，使各地把经济发展的着力点切实转到提高质量和效益上来，转到减少消耗和污染上来。国务院领导同志最近指出，要防止经济发展由偏快转为过热，这应当在认识上和实践中充分体现出来。
第二，狠抓主要污染物减排指标的落实
实行污染物排放总量控制，是减少污染的“总闸门"。现在，国务院已经批准将“十一五”规划提出的二氧化硫和化学需氧量减排指标分解到各省（区、市）。建议各省（区、市）应当尽快进一步分解到所属各市、县，落实到排污单位和治理项目。不仅如此，还应当按照统筹兼顾、全面安排的原则，在确保落实上述两项污染物减排指标的同时，要将节能节水指标、固体废物综合利用指标、城市生活垃圾无害化处理指标、城市污水处理指标以及燃煤电厂二氧化硫排放达标指标逐一分解落实到各个地方和各个单位。检查组建议，在今年年底前应当把需要分解落实的各项环保指标都逐级落实到位，做到一级抓一级，层层抓落实。
第三，狠抓结构调整的落实
调整经济结构，转变经济增长方式，是“十一五”时期经济工作的中心环节，也是化解资源环境约束、实现可持续发展的必由之路。就整个国民经济的发展来讲，要逐步调整产业结构，用高新技术改造传统产业，走新型工业化道路。就当前治理污染来讲，根据我们这次检查的体会，首先必须狠抓企业结构调整，从源头上减少对环境的污染和破坏。调整企业结构，必须从存量企业入手，从污染严重的企业和产品入手，突出的是小造纸、小化工、小水泥、小钢铁、小焦化和小火电等等。这些企业既严重浪费资源能源，又严重污染水源、大气和土壤，必须下大力气限期关停并转，坚决淘汰落后的生产能力。调整企业结构，要制定严格的标准，做出切实的安排，坚决防止弄虚作假、文过饰非，坚决防止死灰复燃、污染反弹。据调查了解，有的地方在调整企业结构时，为了使小企业达到规模生产的标准，把几个或十几个小企业名义上联合起来，改换一个新的名字，从而人为地使企业生产规模由小变“大”，实际上依然如故，一个没停，一个没关，污染物排放并未减少。这种以“变脸”、“打捆”的手法来搞企业结构调整，是典型的弄虚作假，必须严肃批评，坚决查处。至于新建企业，必须提高环境保护的准入门槛，实行严格的环境影响评价，确保做到“三同时”，切实防止边治理边污染、边还老账边欠新账。
第四，狠抓资金投入和有关政策的落实
污染治理要有必要的投入。根据国家发改委和国家环保总局等部门测算，“十一五”期间，现有和新建的燃煤发电机组安装脱硫设施需要投资1020亿元，城市污水处理设施建设需要投资3320亿元。仅这两项，就需要投入4 3 00多亿元。据国家环保总局初步估算，“十一五”期间全国污染治理的投资总需求高达1．4万亿元，比“十五”时期实际投入8 3 9 4亿元要高出三分之二以上。这么大量的资金究竟如何筹集，各级财政能拿出多少，企业能投入多少，信贷能解决多少，社会资金和外资能利用多少，都必须一一筹划和落实。从我们了解到的情况看，目前不仅一般的治理项目资金还没有落实，即使一些国家批准的重点流域治理项目资金也没有完全落实。资金不落实，目标就会落空。建议国务院及其有关部门和地方政府必须抓紧落实资金来源，推动建立多元化环保投入机制，确保各级政府投入及时到位。所有企业都应按照“谁污染、谁治理”的原则，加大污染防治投入的力度，切实履行社会责任。在这方面，中央企业和大型企业要发挥表率作用。同时，要进一步提高环境保护的投资效益，确保已建的环保设施都能正常运行。
治理污染，还要落实有关政策。城市垃圾处理、污水处理和医疗废物处置的收费政策已经提了好多年，不能再拖下去了。应当按照保本微利的要求，确定合理的收费标准，制定严格的收费制度，凡是收费不能完全到位的，地方财政应当兜底，确保垃圾处理厂、污水处理厂正常运行。对于重点流域区域的欠发达地区，因污水处理率和处理标准要求高，地方确实难以承担处理费用的，国家要研究如何给予适当补助。各有关部门要加快研究落实城市污水、垃圾处理设施和医疗废物处置设施建设运营的用地、用电等扶持政策，完善城市污水处理设施及配套管网建设运营机制。国家已经决定适当提高电价，用这笔收入支持燃煤电厂建设脱硫设施，必须确保专款专用。要尽快依法建立产品和包装物强制回收责任制度，当务之急是要把废旧家电产品的回收制度建立起来，使法律的这项规定尽快落到实处。
第五，狠抓法律法规实施的落实
实现“十一五”环境保护目标，必须一手抓治污项目的落实，一手抓严格执法，要做到两手抓，两手都要硬。从这次检查情况看，我国的环境保护法律确有一些不够完善的地方，特别是现行法律中确定的法律责任和处罚力度还不适应环境保护工作的需要。当前，应着手修订水污染防治法、大气污染防治法，同时抓紧制定循环经济法，在生产、流通、消费等环节，贯彻减量化、再利用、资源化的原则，提高资源利用效率，从源头上削减污染，推动全社会逐步建立起资源节约和循环利用体系。现在这部法律正在抓紧起草，力争明年提请常委会审议。但是，当前的主要问题并不是无法可依，而是有法不依、执法不严、违法不究。究其原因，主要是有些地方政府对环境保护重视不够，对污染行为视而不见，放任自流，甚至实行地方保护；一些企业的环境法制观念和社会责任意识淡薄，往往只顾自身利益，靠牺牲环境和公众利益来换取暂时的企业效益。这种状况如不改变，环境恶化的趋势就不可能得到遏制，环境污染就不可能得到根本治理。面对当前严峻的环境形势，一定要全面实施各项环保法律，做到依法治污，严格执法，绝对不能手软。要下决心抓住一批严重污染环境又拒不治理的典型，依法勒令停产，直至关闭。要坚决查处偷排污染物的行为，一经发现，予以重罚。对于严重危害公众利益的环境破坏者，要坚决绳之以法，绝不姑息。没有这样的决心，没有果敢的手段，就解决不了所谓”守法成本高、违法成本低”的问题。在检查中，我们还发现，有些经济发达地区的高污染企业被关闭了，却又把设备转移到经济欠发达地区重新建设和生产，这实际上是污染的转移。这种现象一定要坚决依法制止，决不能在经济欠发达地区制造新的污染，为以后的治理增加困难。
为了做到严格执法，还必须切实加强环境执法能力建设，主要包括两个方面：一是要加强执法队伍建设，建立健全基层环保机构，建设一支政治素质好、业务能力强的环境执法队伍；二是要加快环境监测体系建设，力争在”十一五”时期基本建成覆盖全国的环境监测网络，对重点污染源实施在线监测，对重点流域和区域实施实时监测。
第六，狠抓环境保护责任制的落实
环境保护法律明确规定，地方政府对本地区环境质量负总责。按照这一原则，要把保护环境和治理污染的责任落实到各级政府，落实到主要领导人、分管领导人和部门负责人，实行严格的环境目标责任制。目标责任要清晰、明确，便于考核。有关部门已经出台了《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》、《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》。要依此建立严格的环境保护问责制，对完不成环境保护任务，达不到环境保护目标的责任人，要有严格的处理措施；对因决策失误、监管不力造成重大污染事故的，要严肃追究责任。要使各级领导干部真正把环保责任挂在心上，扛在肩上，落实在行动上。
我们认为，认真抓好以上几个方面的落实，对实现“十一五”环境保护目标具有重要意义。为此，建议全国人大常委会明年上半年听取国务院关于“十一五”环境保护目标落实情况的专项报告，并委托全国人大环资委继续跟踪检查。我们要全面贯彻落实科学发展观，齐心协力，真抓实干，为确保完成“十一五”环境保护目标，为建设资源节约型、环境友好型社会而奋斗！
相关名词解释
1、化学需氧量（COD）：
又称化学耗氧量，简称COD。是利用化学氧化剂将废水中可氧化物质（如有机物、亚硝酸盐、亚铁盐、硫化物等）氧化分解，然后根据残留的氧化剂的量计算出氧的消耗量。它是表示水质污染程度的重要指标。其值越小，说明水质污染程度越轻。我国《地表水环境质量标准》（GB 38 3 8-2 0 02）中规定了五类浓度限值：1 5mg／L（I类），1 5mg／L（II类），2 0mg／L（III类），3 0mg／L（IV类），4 0mg／L（V类）。
2、污染排放强度
万元GDP主要工业污染物排放强度，系指每万元工业增加值主要工业污染物（包括工业废水排放量、COD、二氧化硫、烟尘）的排放量。计算公式：万元GDP主要工业亏染物排放强度=某污染物的年排放量（吨）\工业增加量（万元）
3、铬渣
通常是指铬盐生产产生的含铬废渣，属于重金属危险废物，其中含有的铬酸钙（属六价铬）具有较强的致癌和致突变性。包括浸取工段产生的大量的浸取渣（通常简称铬渣，含六价铬0．3一1．5％）、中和去铝工艺产生的含铬氢氧化铝（简称铝泥，含六价铬1-1 0％）、酸化蒸发工段产生的含铬硫酸钠（称芒硝），以及铬酐工序中产生的含铬硫酸氢钠（含六价铬2-3％）。
4、渗滤液
是指降水、废弃物自身含水及废物分解产生的水分和液体等在填埋场中产生重力流动并在固体废弃物中冲淋浸泡所产生的液体的总和。渗滤液的主要来源如下：自然降水；废物中的水分；地表径流；有机物分解生成水；地下水。
5、氨氮
在水体中氮元素以分子态NH，一N和离子态NH。’的存在形式的，称为总氨氮，水体中的氨氮过高不仅阻止水生生物体内的氨向体外排出，还能从水中向其体内渗透，使水生生物代谢减少或停滞，损害一些重要器官，抑制其生长发育，甚至造成死亡。我国《地表水环境质量标准》（GB 3 8 38-2 0 02）中规定了五类浓度限值：0．1 5mg／L（I类），0．5mg／L（II类），1．0mg／L（III类），1．5mg／L（IV类），2．0mg／L（V类）。
6、“水华”现象
水华是水体富营养化的典型特征之一，它是水体中浮游生物暴发性繁殖使水面呈现出蓝色、红色、乳白色等异常水色的现象。水华发时，由于藻类的大量繁殖和腐烂，导致水体味腥臭，降低水的透明度，影响水体中的溶解氧，向水体中释放有毒物质，造成水生生态严重恶化。
7、富营养化
由于将含有大量氮、磷等营养素的生活污水和工业废水排入了河、湖，从而使水生植物大量生长繁殖，弓I起水质恶化的现象，叫富营养化。富营养化之所以能使水质恶化，是因为大量繁殖的水生植物死亡之后，其分解过程，能使水中的溶解氧下降；藻类的大量繁殖则可使水变成绿色或棕红色，并产生臭味，从而使鱼类大量死亡。近三十年来由于合成洗涤剂，肥料和废弃物的大量排放，增加了水中氮、磷等营养成份，加快了水域富营养化的进程。
8、可吸入颗粒物（PM10）
可吸入颗粒物是指悬浮在空气中，能进入人体的呼吸系统、空气动力学当量直径≤1 0微米的颗粒物。颗粒物的直径越小，进入呼吸道的部位越深。1 0微米直径的颗粒物通常沉积在上呼吸道，5微米直径的可进入呼吸道的深部，2微米以下的可1 0 0％深入到细支气管和肺泡。我国《环境空气质量标准》（GB 3 09 5-1 9 9 6）中规定了三级浓度限值。日平均值：0．05mg／m3（一级），0．1 5m3／m。（二级），0．2 5m3／m3（三级）。
9、酸雨
是指因空气污染而造成的酸性降水，通常认为大气降水与二氧化碳气体平衡时的酸度PH=5．6为降水天然酸度，并将其作为判断是否酸化的标准，当降水的PH低于5．6时，降水即称为酸雨。
10、国家空气质量标准
国家环境空气质量标准（（GB3 09 5-1 9 9 6）分为三级，不同级别对应不同的污染物浓度限值，共规定了九种污染物的浓度限值：二氧化硫、总悬浮颗粒物、可吸入颗粒物、二氧化氮、臭氧、一氧化碳、铅、苯并芘、氟化物。目前城市空气质量达到几级标准主要指二氧化硫和可吸入颗粒物。三级标准二氧化硫和可吸入颗粒物对应的年均浓度限值分别为0．1 0mg／m3和0．1 5mg／m3。两种污染物任何一种达不到上述限值均视为未达到国家空气质量三级标准。
编 辑： 系统管理员
责 编： 苏大城
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