全国人大常委会执法检查组关于《中华人民共和国节约能源法》实施情况的报告
——2006年8月25日在全国人民代常务委员会第二十三次会议上
全国人大常委会副委员长 李铁映
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：
根据2006年执法检查计划，全国人大常委会今年5月组成执法检查组，对《中华人民共和国节约能源法》(以下简称节能法)的实施情况进行了检查。许嘉璐副委员长和我参加了这次检查。检查组听取了发展改革委、财政部、建设部、交通部、质检总局、统计局等部门的汇报，分成五个小组赴天津、山西、新疆、重庆、湖北、河南、河北、内蒙古、浙江、吉林等1 0个省(区、市)了解情况，并对工业、建筑、交通、民用等领域的节能情况做了专题调研。在地方,检查组召开了60多次座谈会，考察了1 00多个企业、住宅小区和节能示范项目。为做好这次检查，财经委赴上海、深圳、湖南、辽宁等地进行了前期调研，举办了节能与立法国际研讨会，召开了一系列部门、专家和企业座谈会，并组织完成了有关课题。常委会还举办了能源形势和节能战略的专题讲座。
现将检查情况报告如下，请予审议。
一、情 况
节能法是指导我国节能工作的基础性法律。自1 998年1月1日实施以来，国务院及其有关部门、各地和用能单位做了大量工作，取得了一定成效。
——开展了宣传教育。发展改革委、全国总工会等部门和单位每年举办一次全国节能宣传周活动。2005年举办了全国首次建设节约型社会展览会，组织了“全民节约、共同行动”大型主题宣传活动。中央和地方媒体开办节能专栏，积极宣传法律法规，普及节能知识。
——出台了相关法规。发展改革委、建设部、质检总局等部门制定实施了《重点用能单位节能管理办法》、《节约用电管理办法》、《民用建筑节能管理规定》、《中国节能产品认证管理办法》等法规规章。全国有20多个省(区、市)颁布了70多项节能地方性法规和政府规章。上海市、山西省人大常委会今年还专门制定了进一步加强节能工作的决定。
——推进了节能管理。发展改革委2004年编制了节能中长期专项规划，确定了工业、建筑等重点节能领域，启动了十大重点节能工程。质检总局等部门制定实施了主要工业设备、家用电器、照明器具等22项强制性国家能效标准。从2005年3月1日起对用能产品实行统一的能源效率标识制度。财政部等部门分别于2004、2005年发布了两批节能产品政府采购清单。建设部确立了2010年全国城镇新建建筑节能50％等目标，目前已初步建立了相应的建筑节能设计标准体系。交通部对近年来的26个港口新建扩建工程，在可行性研究中进行了节能评估。
——推动了技术进步。积极推广热电联产、集中供热、电机节电、汽车电控节油、循环流化床、洁净煤等节能技术，钢铁、有色金属、水泥、煤炭、焦化等高耗能行业的技术水平有所提高。钢铁行业已全部淘汰了平炉和化铁炼钢，电解铝行业基本淘汰了自焙槽工艺，水泥行业淘汰落后立窑能力1亿吨，焦化行业淘汰落后土焦生产能力4000多万吨。新型墙体材料、高效照明产品的应用率明显提高。
——形成了一些好的做法。上海、甘肃等6个省(区、市)建立了节能监察中心。浙江、广东、山东等地把节能纳入全省各级政府和干部的考核考评体系。浙江省各地市普遍设立了节能专项资金。山东、辽宁、深圳积极扶持节能服务公司发展，推动形成合同能源管理等节能服务新机制。北京、天津在全国率先实施新建建筑节能65％的设计标准。
节能法实施8年多来，单位国内生产总值能耗总体下降，由1 998年的每万元1．56吨标准煤，下降到2005年的1．43吨标准煤(均为2000年可比价)，主要用能产品单位能耗逐步降低，能源利用效率有所提高。
但从检查情况看，我国能源形势相当严峻，节约优先的方针没有得到落实，节能工作远不适应我国能源短缺的基本国情，远不适应我国经济社会发展的基本要求。
我国是能源资源严重短缺的国家。石油、天然气人均剩余可采储量仅有世界平均水平的7．7％和7．1％，储量比较丰富的煤炭也只有世界平均水平的58．6％。按目前探明储量和开采能力测算，我国煤炭、石油、天然气的可采年限分别只有80年、1 5年和30年，而世界平均水平分别是230年、45年和61年。
近年来能源消费急剧增长，供需矛盾日益突出，已经成为我国经济社会持续发展的最大制约，直接威胁国家经济安全。2005年煤炭产量达21．9亿吨，比2000年翻了近一番，仍不能满足需要。石油净进口量由2000年的0．76亿吨，迅速增长到2005年的1．43亿吨。
与能源短缺形成强烈反差的是，能源浪费惊人。我国能源利用效率只有33％，比国际先进水平低l 0个百分点左右；2003年单位国内生产总值能耗是世界平均水平的3．1倍；2004年我国国内生产总值约占全世界的4．4％，而煤炭消费占35％以上，原油消费占7．8％(按当年汇率计算)。近年来单位国内生产总值能耗不降反升，按2000年价格计算，2002-2004年分别为1．30、1．36、1．43吨标准煤／万元，2005年与2004年持平，今年上半年同比上升0．8％。“十五”期间，能源消费弹性系数(能源消费增长速度与经济增长速度之比)年均为1．04，是改革开放以来的最高值。据测算，如果今后l 5年能源消费弹性系数年均控制在1．0，到2020年我国一次能源消费将超过50亿吨标准煤，这是我国根本无法承受的。
面对如此严峻的形势，今年十届全国人大四次会议审议通过的“十一五”规划纲要确定，201 0年单位国内生产总值能耗比2005年降低20％，这是建国以来第一次以法律文件的形式，将节能确立为必须完成的约束性目标。6月30日，国家统计局、发展改革委、能源办等部门公布了各地2005年单位国内生产总值能耗统计结果，明确了工作和考核的基数。7月26日，国务院召开了全国节能工作会议，与30个省(区、市)和新疆生产建设兵团，以及14家中央企业签订了节能目标责任书。8月6日，国务院发布了关于加强节能工作的决定，对落实“十一五”节能目标进行了具体部署。
二、问 题
从检查情况看，节能法贯彻实施和节能工作中存在的主要问题有：
(一)体制不适应。目前对粗放型的经济增长方式缺乏有效的制度约束，对节能也缺乏有效的激励机制，适应我国基本国情和社会主义市场经济的能源管理和节能体制没有形成。一是节能管理体制不健全，政府节能管理力量不足，行业节能管理弱化。二是目前的体制主要侧重于能源的供应和开发，对节能和提高能源效率重视不够。国家在节能方面的投入比重低且逐年下降，能源效率投资占能源总投资的比例由1983年的1 3．2％下降到2003年的4．5％。三是基础工作薄弱。统计指标体系不适应节能工作需要，数据不系统，可信度不高；不少地方和部门对节能情况不明、底数不清，有的甚至弄虚作假。四是对节能服务机构鼓励培育不够，一些行之有效的节能新机制，如合同能源管理、节能自愿协议等没有建立起来，不能满足用能单位和广大人民群众的需要。
(二)政策不配套。现行有关节能的财税政策较少，不成体系，力度也不够，能源价格政策不合理。一是能源价格未能反映能源的稀缺程度，未能反映能源生产和消费对环境和生态的补偿成本，未能反映节能的政策导向。二是对高耗能、高浪费行为缺少必要的调控手段，对节能有明显促进作用的燃油税、供热收费改革等政策尚未实施。三是节能工作缺乏稳定的财政资金支持，现有投入少而分散，不能集中支持节能目标的实现。四是缺少对节能产品技术的政策鼓励措施。2005年我国节能灯产量是世界总产量的90％，其中70％以上出口，国内节能灯的使用比例并不高。
由于政策不配套，一方面生产企业超能力生产和乱开滥采，资源回采率低，浪费和破坏严重；另一方面用能单位缺乏节能积极性，新能源和可再生能源的开发利用、节能产品和技术的推广使用，因投入高收益低而缺乏市场竞争力。
(三)结构不合理。一是在三次产业结构中，第二产业比重偏高，第三产业比重偏低。在工业内部结构中，高耗能行业所占比重过高。目前，我国工业能耗占全国一次能源消费的70％左右，其中钢铁、建材、化工、石油加工及炼焦、有色金属等高耗能行业占到了工业总能耗的69％。同时，高耗能的一般加工工业生产能力过剩，产业集中度低，小企业多，技术水平不高，增加了能源消耗。2005年，我国具有炼铁、炼钢生产能力的钢铁企业871家，平均每家企业粗钢产量约40万吨，1 8家产能500万吨以上的企业，产量仅占全国粗钢产量的46％。而2004年，日本4家钢铁企业的产量就占其粗钢产量的73％，俄罗斯5家企业产量占79％，韩国2家企业产量占82％。二是我国的能源结构以煤炭、石油、天然气等不可再生能源为主，不可再生能源在生产和消费总量中分别占92．1％和92．7％，新能源和可再生能源的开发和使用比例偏低。我国可再生能源的开发潜力很大，风能可供利用的装机容量约10亿千瓦(目前只开发了0．13％)；三分之二的国土面积年日照时间在2200小时以上；每年可用于能源使用的农作物秸秆资源量约1．5亿吨标准煤；林业剩余物资源量约2亿吨标准煤；油料植物和能源作物潜在种植面积可满足年产5000万吨生物液体燃料的原料需求。
(四)技术支撑不到位。节能需要强有力的技术支撑体系，这是它的一个重要特点。我国目前节能技术支撑比较薄弱，与国际比相对落后，更跟不上我国节能形势的需要。一是节能标准过多迁就现有技术水平，较少反映未来节能要求，很少公布具有引导作用的超前性标准。现行节能技术政策大纲已经施行了l 0年。二是节能技术的研发推广缺乏有效组织，自主创新能力不足，具有自主知识产权的技术和产品很少。三是现有技术水平普遍较低，与国际先进水平存在明显差距。2004年火电供电煤耗每千瓦时为379克标准煤，比国际先进水平高67克；大中型企业吨钢可比能耗为705千克标准煤，比国际先进水平高95千克；电解铝交流电耗为每吨15080千瓦时，比国际先进水平高980千瓦时；单位建筑面积采暖能耗相当于气候相近发达国家的2-3倍；载货汽车百吨公里油耗比国际先进水平高出1倍以上；我国现有各类电动机总功率约4．2亿千瓦，运行效率比国际先进水平低10个百分点以上，相当于每年多消耗电能约1 500亿千瓦时。
(五)法制不完善。检查中发现，节能法规定的许多基本制度没有落实。如节能法第十二条规定：“固定资产投资工程项目的可行性研究报告，应当包括合理用能的专题论证。固定资产投资工程项目的设计和建设，应当遵守合理用能标准和节能设计规范。达不到合理用能标准和节能设计规范要求的项目，依法审批的机关不得批准建设；项目建成后，达不到合理用能标准和节能设计规范要求的，不予验收。”大家普遍反映，这一重要制度基本上没有执行，有的产业甚至还没有制订出合理用能标准和节能设计规范。节能法中有关政府节能管理、用户合理用能、节能技术进步等内容，由于必要的配套法规和政策措施没有跟上，有些规定难以执行。
同时，节能法实施8年多来，我国的能源形势、管理体制和社会环境发生了很大变化，现行法律已不能适应实践的需要。主要是：调整范围比较窄，条文设计主要针对工业领域，对建筑、交通、民用等领域涉及较少或没有规定，I一些制度已不适应市场经济体制要求；许多规定过于原则，倡导性条款多，惩戒性条款少，缺乏强制力和可操作性。
三、认 识
检查组认为，上述情况和问题的形成，有我国经济发展阶段的客观因素，但首先是思想认识方面的主观因素。
与实践要求相比，全社会特别是各级领导干部对节能的认识还有很大差距，对节能工作的极端重要性认识不足，缺乏危机感和紧迫感。有的同志反映，现在一些地方和部门对预期性的经济增长目标层层攀比，对约束性的节能目标却空谈应付；有的认为抓节能是“花钱打水漂”，只投入不产出；有的认为抓节能费力不讨好，难有政绩，存在畏难情绪；有的认为这是将来的事，现在顾不上；还有的认为节能主要是市场行为，政府不应介入。凡此种种思想都是错误的，也是有害的。
发展节能型经济，建设节约型社会，必须统一思想，提高认识，更新观念。
——节能是科学发展的本质要求。科学发展，从根本上说，就是要实现经济社会的全面协调可持续发展。“竭泽而渔，而明年无鱼；焚薮而畋，而明年无兽”。目前这种高耗能、高污染、高浪费、低效益的发展模式，这种“竭泽而渔”的发展已难以为继，不可能实现现代化，必须实现向高效、节能、环保和可持续发展模式的转变。
从历史上看，一些发达国家在工业化进程中都出现过人均消耗4吨标准煤的发展阶段。但是，我国有13亿人口，人均能源资源远低于世界平均水平，根本不可能以每年消耗50多亿吨标准煤的代价来推进工业化。我们只能也必须走出一条符合中国基本国情的新型工业化道路，以较低的能源消费增长实现我国的工业化、现代化。这无疑是巨大的挑战。
从大量消耗能源资源到节能节约，不仅是人与自然关系的重大调整，而且是人与社会关系、人与自身关系的重大调整；不仅是发展模式的深刻变革，而且是生活方式的深刻变革。发展不应是单纯的经济增长，不应是能源资源的巨大消耗和浪费，不应是环境的巨大污染和破坏，不应是吃子孙的饭、断子孙的路。发展应该而且必须是可持续的，应该而且必须是节能环保的，应该而且必须是人与自然和谐的。中国只能走节能环保的发展道路，这是基于我国国情得出的必然结论。
——节能是新的经济增长点。增长必须节约，节约才能增长。增长与节约不是对立的，而是相辅相成的。我们追求的是“节约型的增长，增长型的节约”，是增长与节约相统一的经济增长方式。
“加法”是增长，“减法”也是一种增长。如果在“十一五”期间实现单位国内生产总值能耗下降20％的节能目标，按经济增长7．5％测算，2010年当年可以节约6．2亿吨标准煤，这些节约量又可以多创造6．3万亿元的国内生产总值(按2005年价格计算)。同时，节约减少了环境污染，节省了我们治理污染的成本，又是一笔双倍的财富。这是多么巨大的经济效益!
节能是促进经济结构调整、转变经济增长方式的重要手段和突破口，是推动技术进步的重要力量。反过来说，只有大力调整经济结构，实现经济增长方式的根本转变，提高我国的自主创新能力，才能从根本上保证节能目标的实现。节能与调整经济结构、转变经济增长方式、推动技术进步是有机统一的。据有关部门测算，如果我国第三产业比重提高一个百分点，第二产业比重降低一个百分点，万元国内生产总值能耗可以相应降低一个百分点；如果高技术产业比重提高一个百分点，高耗能行业比重下降一个百分点，万元国内生产总值能耗就可以降低1．3个百分点。
——节能是一场改革。发展节能型经济，建设节约型社会，本身就是一场深刻的改革，必然要求经济体制、管理体制、法律制度和社会生活等各个方面的变革。我国目前的行政管理体制、经济管理体制和社会管理体制对节能的关注支持是不够的。在新的形势下要从根本上转变经济增长方式，调整经济结构，必须进一步深化改革。
改革必然涉及现行利益关系的调整。节约能源资源作为一场改革，不仅涉及国家全局的利益，也涉及企业和个人的利益；不仅涉及宏观管理，也涉及微观运行；不仅涉及经济生活，也涉及社会生活，牵一发而动全身。例如，我国供热体制改革进展比较缓慢，从局部看，供热按面积收费，用户没有节能的积极性，同时，改革又会影响一些方面的既得利益；但从全局看，供热体制改革的徘徊不前，已直接制约我国建筑节能目标的实现。
——节能是政府义不容辞的职责。节约型社会不是由市场自然形成的。市场很难全面反映节能的真正价值，很难反映经济社会发展的长远目标，在世界上能源资源也从来不是完全靠市场配置的。实践表明，节约型社会是在经济社会发展过程中，由政府主导、法律强制和社会参与共同形成的。
在市场经济条件下，运用法律手段、经济手段和必要的行政手段来鼓励节能，大幅度提升高耗能、高浪费的成本，支持节能产品技术的研发和推广，支持可再生能源的生产和使用，这些都是政府的职责。
建设节约型社会，政府机构必须带头节能。据调查，2003年我国各级政府机构能源消费总量达6300多万吨标准煤，其中用电量为91 1亿千瓦时，是能源消费的重要部门。
四、建 议
检查组认为，目前我国的能源形势和基本国情是清楚的，国家关于节能的大政方针和法律法规是明确的，当务之急是提高认识，克服各种困难，加强组织领导，从根本上扭转节能不力的局面，以创新的精神走出一条节能增长、节约发展的新路。为此，提出以下建议：
——坚决完成“十一五”节能目标。完成“十一五”节能目标，不仅是重大的经济任务，而且是重大的政治任务。五年内单位国内生产总值能耗下降20％，意味着万元国内生产总值能耗由“十五’’末的1．22吨标准煤下降到“十一五”末的0．98吨标准煤(按2005年价格和统计口径)；按照“十一五”每年经济增长7．5％的预期目标测算，年均能源消费弹性系数为0．37；如果经济增长实际达到10％，年均能源消费弹性系数也要保持在0．5左右。任务是极其艰巨的，必须采取强有力的措施。
1、建立以节能为导向的财税价格政策体系。建议将现行消费税征收范围扩大到煤炭等不可再生能源及其产品，逐步调高税率，使之与节能需要相适应，最终达到提高用能成本、促进市场主体自觉节能、遏制能源浪费的政策效果。全面实施资源税以储量计征的办法，规范和提高税率，防止资源浪费和破坏性开采。尽快开征燃油税。取消对高耗能产品的出口退税。制定鼓励消费者使用节能灯等节能产品的财政政策。在工业领域全面实行峰谷差别电价制度，力争用三年左右的时间推行到城市居民用电领域。
2、建立以节能为导向的市场准入制度和技术支撑体系。在“十一五”期间，基本完成各类产品能效标准、行业能耗准入标准和节能设计规范、公共建筑用能设备运行标准的制订工作。对主要耗能行业和产品要实行适度超前的能效标准，逐步提高市场准入门槛，促进企业加快高效节能产品的研发生产，引导社会消费。加大节能技术研发推广力度，对重大关键技术实施集中攻关，明显提高节能技术水平。
3、严格节能目标责任制，实行节能工作问责制。各级政府在每年的政府工作报告和计划报告中，要专门报告节能工作情况。建立适应节能需要的统计体系和工作制度；建议国务院适时开展一次对能源生产、流通、消费、能源利用效率和节能情况的专项统计调查，切实摸清底数。
4、建立能源利用状况报告制度。建议从明年开始在重点用能单位率先实行能源利用状况报告制度，每年向社会公布其能源利用状况和节能降耗情况。有关部门要实行节能产品和节能单位的定期公报制度，同时公布那些不节能的产品、技术和用能单位。
5、降低政府机构和建筑领域的能耗。实行政府机构和大型公共设施的用能定额管理制度。“十一五”期间实现政府机构和大型公共设施的能源消费总量下降20％。大力发展节能省地型建筑，实行建筑节能专项审查制度。加快推行按用热量收费，争取在三年内基本完成全国大中城市的供热体制改革。
——大力调整经济结构。当前我国经济增长速度较快，各方面资金充裕，一些行业产能过剩，回旋余地较大，是进行经济结构调整的最好时机。我们要紧紧抓住这一难得的历史机遇，通过经济手段和技术手段提高用能成本，加快淘汰落后的生产能力、工艺、技术和设备，提高产业集中度，扎实推进经济增长方式的根本转变。严格执行节能法规定的固定资产投资项目节能评估和审查制度，把能耗标准作为项目审批、核准的强制性门槛，遏制高耗能行业过快增长。积极发展第三产业和高技术产业。
优化能源结构，大力发展新能源和可再生能源。加大财税、投资、价格政策的扶持力度，全面实行对风能、太阳能等可再生能源发电的强制电网收购制度，提高新能源和可再生能源在一次能源消费中的比重。
——尽快修订节能法。节能法修订已经列入今年全国人大常委会立法计划，有关单位要加快修订草案的起草进度，尽早提请全国人大常委会审议。要根据我国的节能形势，针对检查中发现的问题，进行全面系统的修订。
要通过修订，完善政府节能管理、监督和服务体系，形成统一负责、分工协作的节能管理体制。将调整范围扩大到建筑、交通、民用等领域，加强节能法与可再生能源法的衔接，推动可再生能源在建筑、交通和民用领域的应用。明确国家鼓励节能的经济政策和具体措施，建立“谁节能、谁受益，多耗能、多付费”的机制。将节能经费纳入政府财政预算，为实现国家节能目标提供稳定可靠的资金保障。增强法律的强制性、约束力。
修订后的节能法应该成为一部规范节能工作的强势法，成为经济增长方式转变和经济结构调整的促进法，成为对高耗能、高污染、高浪费行为的约束法，为落实节约资源的基本国策、发展节能型经济、建设节约型社会，提供强有力的法制保障。
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：
节约能源功在当代，利在千秋，关系我国经济可持续发展和国家安全，关系中华民族的前途命运，关系子孙万代的幸福发展。节约是一种经济增长方式，更是一种国家发展战略；是一种态度，更是一种文明。让我们迎难而上，不断推进节约能源的崇高事业，走出一条中国特色的新型工业化道路，建设一个文明优美、繁荣富强的和谐家园!
根据2006年执法检查计划，全国人大常委会今年5月组成执法检查组，对《中华人民共和国节约能源法》(以下简称节能法)的实施情况进行了检查。许嘉璐副委员长和我参加了这次检查。检查组听取了发展改革委、财政部、建设部、交通部、质检总局、统计局等部门的汇报，分成五个小组赴天津、山西、新疆、重庆、湖北、河南、河北、内蒙古、浙江、吉林等1 0个省(区、市)了解情况，并对工业、建筑、交通、民用等领域的节能情况做了专题调研。在地方,检查组召开了60多次座谈会，考察了1 00多个企业、住宅小区和节能示范项目。为做好这次检查，财经委赴上海、深圳、湖南、辽宁等地进行了前期调研，举办了节能与立法国际研讨会，召开了一系列部门、专家和企业座谈会，并组织完成了有关课题。常委会还举办了能源形势和节能战略的专题讲座。
现将检查情况报告如下，请予审议。
一、情 况
节能法是指导我国节能工作的基础性法律。自1 998年1月1日实施以来，国务院及其有关部门、各地和用能单位做了大量工作，取得了一定成效。
——开展了宣传教育。发展改革委、全国总工会等部门和单位每年举办一次全国节能宣传周活动。2005年举办了全国首次建设节约型社会展览会，组织了“全民节约、共同行动”大型主题宣传活动。中央和地方媒体开办节能专栏，积极宣传法律法规，普及节能知识。
——出台了相关法规。发展改革委、建设部、质检总局等部门制定实施了《重点用能单位节能管理办法》、《节约用电管理办法》、《民用建筑节能管理规定》、《中国节能产品认证管理办法》等法规规章。全国有20多个省(区、市)颁布了70多项节能地方性法规和政府规章。上海市、山西省人大常委会今年还专门制定了进一步加强节能工作的决定。
——推进了节能管理。发展改革委2004年编制了节能中长期专项规划，确定了工业、建筑等重点节能领域，启动了十大重点节能工程。质检总局等部门制定实施了主要工业设备、家用电器、照明器具等22项强制性国家能效标准。从2005年3月1日起对用能产品实行统一的能源效率标识制度。财政部等部门分别于2004、2005年发布了两批节能产品政府采购清单。建设部确立了2010年全国城镇新建建筑节能50％等目标，目前已初步建立了相应的建筑节能设计标准体系。交通部对近年来的26个港口新建扩建工程，在可行性研究中进行了节能评估。
——推动了技术进步。积极推广热电联产、集中供热、电机节电、汽车电控节油、循环流化床、洁净煤等节能技术，钢铁、有色金属、水泥、煤炭、焦化等高耗能行业的技术水平有所提高。钢铁行业已全部淘汰了平炉和化铁炼钢，电解铝行业基本淘汰了自焙槽工艺，水泥行业淘汰落后立窑能力1亿吨，焦化行业淘汰落后土焦生产能力4000多万吨。新型墙体材料、高效照明产品的应用率明显提高。
——形成了一些好的做法。上海、甘肃等6个省(区、市)建立了节能监察中心。浙江、广东、山东等地把节能纳入全省各级政府和干部的考核考评体系。浙江省各地市普遍设立了节能专项资金。山东、辽宁、深圳积极扶持节能服务公司发展，推动形成合同能源管理等节能服务新机制。北京、天津在全国率先实施新建建筑节能65％的设计标准。
节能法实施8年多来，单位国内生产总值能耗总体下降，由1 998年的每万元1．56吨标准煤，下降到2005年的1．43吨标准煤(均为2000年可比价)，主要用能产品单位能耗逐步降低，能源利用效率有所提高。
但从检查情况看，我国能源形势相当严峻，节约优先的方针没有得到落实，节能工作远不适应我国能源短缺的基本国情，远不适应我国经济社会发展的基本要求。
我国是能源资源严重短缺的国家。石油、天然气人均剩余可采储量仅有世界平均水平的7．7％和7．1％，储量比较丰富的煤炭也只有世界平均水平的58．6％。按目前探明储量和开采能力测算，我国煤炭、石油、天然气的可采年限分别只有80年、1 5年和30年，而世界平均水平分别是230年、45年和61年。
近年来能源消费急剧增长，供需矛盾日益突出，已经成为我国经济社会持续发展的最大制约，直接威胁国家经济安全。2005年煤炭产量达21．9亿吨，比2000年翻了近一番，仍不能满足需要。石油净进口量由2000年的0．76亿吨，迅速增长到2005年的1．43亿吨。
与能源短缺形成强烈反差的是，能源浪费惊人。我国能源利用效率只有33％，比国际先进水平低l 0个百分点左右；2003年单位国内生产总值能耗是世界平均水平的3．1倍；2004年我国国内生产总值约占全世界的4．4％，而煤炭消费占35％以上，原油消费占7．8％(按当年汇率计算)。近年来单位国内生产总值能耗不降反升，按2000年价格计算，2002-2004年分别为1．30、1．36、1．43吨标准煤／万元，2005年与2004年持平，今年上半年同比上升0．8％。“十五”期间，能源消费弹性系数(能源消费增长速度与经济增长速度之比)年均为1．04，是改革开放以来的最高值。据测算，如果今后l 5年能源消费弹性系数年均控制在1．0，到2020年我国一次能源消费将超过50亿吨标准煤，这是我国根本无法承受的。
面对如此严峻的形势，今年十届全国人大四次会议审议通过的“十一五”规划纲要确定，201 0年单位国内生产总值能耗比2005年降低20％，这是建国以来第一次以法律文件的形式，将节能确立为必须完成的约束性目标。6月30日，国家统计局、发展改革委、能源办等部门公布了各地2005年单位国内生产总值能耗统计结果，明确了工作和考核的基数。7月26日，国务院召开了全国节能工作会议，与30个省(区、市)和新疆生产建设兵团，以及14家中央企业签订了节能目标责任书。8月6日，国务院发布了关于加强节能工作的决定，对落实“十一五”节能目标进行了具体部署。
二、问 题
从检查情况看，节能法贯彻实施和节能工作中存在的主要问题有：
(一)体制不适应。目前对粗放型的经济增长方式缺乏有效的制度约束，对节能也缺乏有效的激励机制，适应我国基本国情和社会主义市场经济的能源管理和节能体制没有形成。一是节能管理体制不健全，政府节能管理力量不足，行业节能管理弱化。二是目前的体制主要侧重于能源的供应和开发，对节能和提高能源效率重视不够。国家在节能方面的投入比重低且逐年下降，能源效率投资占能源总投资的比例由1983年的1 3．2％下降到2003年的4．5％。三是基础工作薄弱。统计指标体系不适应节能工作需要，数据不系统，可信度不高；不少地方和部门对节能情况不明、底数不清，有的甚至弄虚作假。四是对节能服务机构鼓励培育不够，一些行之有效的节能新机制，如合同能源管理、节能自愿协议等没有建立起来，不能满足用能单位和广大人民群众的需要。
(二)政策不配套。现行有关节能的财税政策较少，不成体系，力度也不够，能源价格政策不合理。一是能源价格未能反映能源的稀缺程度，未能反映能源生产和消费对环境和生态的补偿成本，未能反映节能的政策导向。二是对高耗能、高浪费行为缺少必要的调控手段，对节能有明显促进作用的燃油税、供热收费改革等政策尚未实施。三是节能工作缺乏稳定的财政资金支持，现有投入少而分散，不能集中支持节能目标的实现。四是缺少对节能产品技术的政策鼓励措施。2005年我国节能灯产量是世界总产量的90％，其中70％以上出口，国内节能灯的使用比例并不高。
由于政策不配套，一方面生产企业超能力生产和乱开滥采，资源回采率低，浪费和破坏严重；另一方面用能单位缺乏节能积极性，新能源和可再生能源的开发利用、节能产品和技术的推广使用，因投入高收益低而缺乏市场竞争力。
(三)结构不合理。一是在三次产业结构中，第二产业比重偏高，第三产业比重偏低。在工业内部结构中，高耗能行业所占比重过高。目前，我国工业能耗占全国一次能源消费的70％左右，其中钢铁、建材、化工、石油加工及炼焦、有色金属等高耗能行业占到了工业总能耗的69％。同时，高耗能的一般加工工业生产能力过剩，产业集中度低，小企业多，技术水平不高，增加了能源消耗。2005年，我国具有炼铁、炼钢生产能力的钢铁企业871家，平均每家企业粗钢产量约40万吨，1 8家产能500万吨以上的企业，产量仅占全国粗钢产量的46％。而2004年，日本4家钢铁企业的产量就占其粗钢产量的73％，俄罗斯5家企业产量占79％，韩国2家企业产量占82％。二是我国的能源结构以煤炭、石油、天然气等不可再生能源为主，不可再生能源在生产和消费总量中分别占92．1％和92．7％，新能源和可再生能源的开发和使用比例偏低。我国可再生能源的开发潜力很大，风能可供利用的装机容量约10亿千瓦(目前只开发了0．13％)；三分之二的国土面积年日照时间在2200小时以上；每年可用于能源使用的农作物秸秆资源量约1．5亿吨标准煤；林业剩余物资源量约2亿吨标准煤；油料植物和能源作物潜在种植面积可满足年产5000万吨生物液体燃料的原料需求。
(四)技术支撑不到位。节能需要强有力的技术支撑体系，这是它的一个重要特点。我国目前节能技术支撑比较薄弱，与国际比相对落后，更跟不上我国节能形势的需要。一是节能标准过多迁就现有技术水平，较少反映未来节能要求，很少公布具有引导作用的超前性标准。现行节能技术政策大纲已经施行了l 0年。二是节能技术的研发推广缺乏有效组织，自主创新能力不足，具有自主知识产权的技术和产品很少。三是现有技术水平普遍较低，与国际先进水平存在明显差距。2004年火电供电煤耗每千瓦时为379克标准煤，比国际先进水平高67克；大中型企业吨钢可比能耗为705千克标准煤，比国际先进水平高95千克；电解铝交流电耗为每吨15080千瓦时，比国际先进水平高980千瓦时；单位建筑面积采暖能耗相当于气候相近发达国家的2-3倍；载货汽车百吨公里油耗比国际先进水平高出1倍以上；我国现有各类电动机总功率约4．2亿千瓦，运行效率比国际先进水平低10个百分点以上，相当于每年多消耗电能约1 500亿千瓦时。
(五)法制不完善。检查中发现，节能法规定的许多基本制度没有落实。如节能法第十二条规定：“固定资产投资工程项目的可行性研究报告，应当包括合理用能的专题论证。固定资产投资工程项目的设计和建设，应当遵守合理用能标准和节能设计规范。达不到合理用能标准和节能设计规范要求的项目，依法审批的机关不得批准建设；项目建成后，达不到合理用能标准和节能设计规范要求的，不予验收。”大家普遍反映，这一重要制度基本上没有执行，有的产业甚至还没有制订出合理用能标准和节能设计规范。节能法中有关政府节能管理、用户合理用能、节能技术进步等内容，由于必要的配套法规和政策措施没有跟上，有些规定难以执行。
同时，节能法实施8年多来，我国的能源形势、管理体制和社会环境发生了很大变化，现行法律已不能适应实践的需要。主要是：调整范围比较窄，条文设计主要针对工业领域，对建筑、交通、民用等领域涉及较少或没有规定，I一些制度已不适应市场经济体制要求；许多规定过于原则，倡导性条款多，惩戒性条款少，缺乏强制力和可操作性。
三、认 识
检查组认为，上述情况和问题的形成，有我国经济发展阶段的客观因素，但首先是思想认识方面的主观因素。
与实践要求相比，全社会特别是各级领导干部对节能的认识还有很大差距，对节能工作的极端重要性认识不足，缺乏危机感和紧迫感。有的同志反映，现在一些地方和部门对预期性的经济增长目标层层攀比，对约束性的节能目标却空谈应付；有的认为抓节能是“花钱打水漂”，只投入不产出；有的认为抓节能费力不讨好，难有政绩，存在畏难情绪；有的认为这是将来的事，现在顾不上；还有的认为节能主要是市场行为，政府不应介入。凡此种种思想都是错误的，也是有害的。
发展节能型经济，建设节约型社会，必须统一思想，提高认识，更新观念。
——节能是科学发展的本质要求。科学发展，从根本上说，就是要实现经济社会的全面协调可持续发展。“竭泽而渔，而明年无鱼；焚薮而畋，而明年无兽”。目前这种高耗能、高污染、高浪费、低效益的发展模式，这种“竭泽而渔”的发展已难以为继，不可能实现现代化，必须实现向高效、节能、环保和可持续发展模式的转变。
从历史上看，一些发达国家在工业化进程中都出现过人均消耗4吨标准煤的发展阶段。但是，我国有13亿人口，人均能源资源远低于世界平均水平，根本不可能以每年消耗50多亿吨标准煤的代价来推进工业化。我们只能也必须走出一条符合中国基本国情的新型工业化道路，以较低的能源消费增长实现我国的工业化、现代化。这无疑是巨大的挑战。
从大量消耗能源资源到节能节约，不仅是人与自然关系的重大调整，而且是人与社会关系、人与自身关系的重大调整；不仅是发展模式的深刻变革，而且是生活方式的深刻变革。发展不应是单纯的经济增长，不应是能源资源的巨大消耗和浪费，不应是环境的巨大污染和破坏，不应是吃子孙的饭、断子孙的路。发展应该而且必须是可持续的，应该而且必须是节能环保的，应该而且必须是人与自然和谐的。中国只能走节能环保的发展道路，这是基于我国国情得出的必然结论。
——节能是新的经济增长点。增长必须节约，节约才能增长。增长与节约不是对立的，而是相辅相成的。我们追求的是“节约型的增长，增长型的节约”，是增长与节约相统一的经济增长方式。
“加法”是增长，“减法”也是一种增长。如果在“十一五”期间实现单位国内生产总值能耗下降20％的节能目标，按经济增长7．5％测算，2010年当年可以节约6．2亿吨标准煤，这些节约量又可以多创造6．3万亿元的国内生产总值(按2005年价格计算)。同时，节约减少了环境污染，节省了我们治理污染的成本，又是一笔双倍的财富。这是多么巨大的经济效益!
节能是促进经济结构调整、转变经济增长方式的重要手段和突破口，是推动技术进步的重要力量。反过来说，只有大力调整经济结构，实现经济增长方式的根本转变，提高我国的自主创新能力，才能从根本上保证节能目标的实现。节能与调整经济结构、转变经济增长方式、推动技术进步是有机统一的。据有关部门测算，如果我国第三产业比重提高一个百分点，第二产业比重降低一个百分点，万元国内生产总值能耗可以相应降低一个百分点；如果高技术产业比重提高一个百分点，高耗能行业比重下降一个百分点，万元国内生产总值能耗就可以降低1．3个百分点。
——节能是一场改革。发展节能型经济，建设节约型社会，本身就是一场深刻的改革，必然要求经济体制、管理体制、法律制度和社会生活等各个方面的变革。我国目前的行政管理体制、经济管理体制和社会管理体制对节能的关注支持是不够的。在新的形势下要从根本上转变经济增长方式，调整经济结构，必须进一步深化改革。
改革必然涉及现行利益关系的调整。节约能源资源作为一场改革，不仅涉及国家全局的利益，也涉及企业和个人的利益；不仅涉及宏观管理，也涉及微观运行；不仅涉及经济生活，也涉及社会生活，牵一发而动全身。例如，我国供热体制改革进展比较缓慢，从局部看，供热按面积收费，用户没有节能的积极性，同时，改革又会影响一些方面的既得利益；但从全局看，供热体制改革的徘徊不前，已直接制约我国建筑节能目标的实现。
——节能是政府义不容辞的职责。节约型社会不是由市场自然形成的。市场很难全面反映节能的真正价值，很难反映经济社会发展的长远目标，在世界上能源资源也从来不是完全靠市场配置的。实践表明，节约型社会是在经济社会发展过程中，由政府主导、法律强制和社会参与共同形成的。
在市场经济条件下，运用法律手段、经济手段和必要的行政手段来鼓励节能，大幅度提升高耗能、高浪费的成本，支持节能产品技术的研发和推广，支持可再生能源的生产和使用，这些都是政府的职责。
建设节约型社会，政府机构必须带头节能。据调查，2003年我国各级政府机构能源消费总量达6300多万吨标准煤，其中用电量为91 1亿千瓦时，是能源消费的重要部门。
四、建 议
检查组认为，目前我国的能源形势和基本国情是清楚的，国家关于节能的大政方针和法律法规是明确的，当务之急是提高认识，克服各种困难，加强组织领导，从根本上扭转节能不力的局面，以创新的精神走出一条节能增长、节约发展的新路。为此，提出以下建议：
——坚决完成“十一五”节能目标。完成“十一五”节能目标，不仅是重大的经济任务，而且是重大的政治任务。五年内单位国内生产总值能耗下降20％，意味着万元国内生产总值能耗由“十五’’末的1．22吨标准煤下降到“十一五”末的0．98吨标准煤(按2005年价格和统计口径)；按照“十一五”每年经济增长7．5％的预期目标测算，年均能源消费弹性系数为0．37；如果经济增长实际达到10％，年均能源消费弹性系数也要保持在0．5左右。任务是极其艰巨的，必须采取强有力的措施。
1、建立以节能为导向的财税价格政策体系。建议将现行消费税征收范围扩大到煤炭等不可再生能源及其产品，逐步调高税率，使之与节能需要相适应，最终达到提高用能成本、促进市场主体自觉节能、遏制能源浪费的政策效果。全面实施资源税以储量计征的办法，规范和提高税率，防止资源浪费和破坏性开采。尽快开征燃油税。取消对高耗能产品的出口退税。制定鼓励消费者使用节能灯等节能产品的财政政策。在工业领域全面实行峰谷差别电价制度，力争用三年左右的时间推行到城市居民用电领域。
2、建立以节能为导向的市场准入制度和技术支撑体系。在“十一五”期间，基本完成各类产品能效标准、行业能耗准入标准和节能设计规范、公共建筑用能设备运行标准的制订工作。对主要耗能行业和产品要实行适度超前的能效标准，逐步提高市场准入门槛，促进企业加快高效节能产品的研发生产，引导社会消费。加大节能技术研发推广力度，对重大关键技术实施集中攻关，明显提高节能技术水平。
3、严格节能目标责任制，实行节能工作问责制。各级政府在每年的政府工作报告和计划报告中，要专门报告节能工作情况。建立适应节能需要的统计体系和工作制度；建议国务院适时开展一次对能源生产、流通、消费、能源利用效率和节能情况的专项统计调查，切实摸清底数。
4、建立能源利用状况报告制度。建议从明年开始在重点用能单位率先实行能源利用状况报告制度，每年向社会公布其能源利用状况和节能降耗情况。有关部门要实行节能产品和节能单位的定期公报制度，同时公布那些不节能的产品、技术和用能单位。
5、降低政府机构和建筑领域的能耗。实行政府机构和大型公共设施的用能定额管理制度。“十一五”期间实现政府机构和大型公共设施的能源消费总量下降20％。大力发展节能省地型建筑，实行建筑节能专项审查制度。加快推行按用热量收费，争取在三年内基本完成全国大中城市的供热体制改革。
——大力调整经济结构。当前我国经济增长速度较快，各方面资金充裕，一些行业产能过剩，回旋余地较大，是进行经济结构调整的最好时机。我们要紧紧抓住这一难得的历史机遇，通过经济手段和技术手段提高用能成本，加快淘汰落后的生产能力、工艺、技术和设备，提高产业集中度，扎实推进经济增长方式的根本转变。严格执行节能法规定的固定资产投资项目节能评估和审查制度，把能耗标准作为项目审批、核准的强制性门槛，遏制高耗能行业过快增长。积极发展第三产业和高技术产业。
优化能源结构，大力发展新能源和可再生能源。加大财税、投资、价格政策的扶持力度，全面实行对风能、太阳能等可再生能源发电的强制电网收购制度，提高新能源和可再生能源在一次能源消费中的比重。
——尽快修订节能法。节能法修订已经列入今年全国人大常委会立法计划，有关单位要加快修订草案的起草进度，尽早提请全国人大常委会审议。要根据我国的节能形势，针对检查中发现的问题，进行全面系统的修订。
要通过修订，完善政府节能管理、监督和服务体系，形成统一负责、分工协作的节能管理体制。将调整范围扩大到建筑、交通、民用等领域，加强节能法与可再生能源法的衔接，推动可再生能源在建筑、交通和民用领域的应用。明确国家鼓励节能的经济政策和具体措施，建立“谁节能、谁受益，多耗能、多付费”的机制。将节能经费纳入政府财政预算，为实现国家节能目标提供稳定可靠的资金保障。增强法律的强制性、约束力。
修订后的节能法应该成为一部规范节能工作的强势法，成为经济增长方式转变和经济结构调整的促进法，成为对高耗能、高污染、高浪费行为的约束法，为落实节约资源的基本国策、发展节能型经济、建设节约型社会，提供强有力的法制保障。
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：
节约能源功在当代，利在千秋，关系我国经济可持续发展和国家安全，关系中华民族的前途命运，关系子孙万代的幸福发展。节约是一种经济增长方式，更是一种国家发展战略；是一种态度，更是一种文明。让我们迎难而上，不断推进节约能源的崇高事业，走出一条中国特色的新型工业化道路，建设一个文明优美、繁荣富强的和谐家园!
编 辑： 系统管理员
责 编： 苏大城
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