全国人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国法官法》、《中华人民共和国检察官法》实施情况的报告

委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：
　　对《中华人民共和国法官法》、《中华人民共和国检察官法》（简称“两官法”）的实施情况进行检查，是今年全国人大常委会的一项重要工作。吴邦国委员长就此作出重要批示，要求“要精心组织，突出重点，务求实效”，要通过执法检查“推动法院、检察院队伍建设，提高法官、检察官的政治、业务、职业道德素质，以维护社会公平正义。同时要督促有关方面帮助基层法院、检察院解决工作生活中的实际困难，确保工作正常开展”。负责执法检查具体工作的全国人大内务司法委员会认真贯彻十届全国人大四次会议精神和吴邦国委员长的批示，对“两官法”执法检查工作做了充分的准备，在对广东、浙江、云南、新疆等地实施“两官法”的情况进行调研、召开地方人大内务司法工作座谈会了解基本情况的基础上，提出方案，将检查法官、检察官公正司法和队伍建设情况，特别是检查法官、检察官队伍综合素质、履行职责和职业保障等方面的情况作为执法检查重点。6、7月间，全国人大常委会执法检查组在当地人大常委会的配合下，实地检查了“两官法”在黑龙江、江苏、湖北、广西、贵州5省（自治区）的实施情况，山西、吉林、河南、上海、宁夏等5省（自治区、直辖市）人大常委会受全国人大常委会办公厅委托，也对本地区实施“两官法”的情况进行了检查。最高人民法院、最高人民检察院通过调研、自查等方式配合全国人大常委会“两官法”的执法检查工作，并向执法检查组作了专题汇报。
　　现在，我代表全国人大常委会执法检查组，就“两官法”的实施情况报告如下。
　　一、贯彻实施“两官法”的基本情况
　　从执法检查的结果看，“两官法”实施11年来，法官、检察官队伍的综合素质明显提高，宪法和法律赋予法官、检察官的职责得到较好履行，司法环境和职业保障条件逐步改善，对建设一支政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正的法官、检察官队伍发挥了重要作用。
　　（一）法官、检察官队伍的综合素质明显提高
　　加强思想政治建设，保持司法人员的政治本色。各级法院、检察院坚持把队伍建设摆在重要位置，通过开展“公正与效率”、“强化法律监督，维护公平正义”的主题教育、“司法公正树形象”和“规范执法行为、促进司法公正”专项整改等活动，不断增强司法人员的社会主义法治理念，增强政治意识、大局意识和责任意识，广大法官、检察官在案件数量不断增加、案件类型不断扩展、办案力量普遍不足的情况下，始终保持忠于党、忠于祖国、忠于人民、忠于法律的政治本色，辛勤工作，无私奉献，涌现出一大批像宋鱼水、蒋庆、金桂兰、陈印田这样的优秀法官和方工、王书田、白云、蒋汉生这样的优秀检察官。本届以来，法院系统有15人被授予“全国先进工作者”、75人被授予“全国模范法官”荣誉称号，246人被荣记个人一等功；检察院系统有13人被授予“全国先进工作者”、76人被授予“全国模范检察官”荣誉称号，126人被荣记个人一等功。各地法院、检察院都树立和表彰了一大批先进模范人物。“争先创优”活动的深入，树立了法官、检察官严格、公正、文明、清廉的职业形象。
　　加强组织建设，保证人才选拔的质量。一是严格准入制度。各级法院、检察院坚持凡进必考、任前必训的原则，建立任命和提请任命法官、检察官的审核制度。“两官法”实施以来，各级法院、检察院提名的法官、检察官人选绝大多数符合法定条件，得到同级人大常委会的任命。2005年，法官、检察官中具有大学本科以上学历的比例分别达到60．8%和63．2%，比“两官法”实施以前提高了53个百分点和46个百分点。实行国家统一司法考试制度以来，初任法官、检察官一律通过司法考试，在职人员报考并通过司法考试的比例也在逐年上升。二是改革遴选制度。各级法院、检察院选拔法官、检察官注重基层工作经历，通过采取公开招考、内部选拔、从下级院选调、上级院下派挂职等方式，将有实践经验、符合“两官法”规定条件的人员充实到各级法官、检察官队伍。河南、黑龙江、吉林等地实行省级院统一招录或审核的方式保证选任人员的质量，广西、上海等地实行先挂职后选调或先下派再选调的办法，从下级院遴选优秀法官、检察官到上级院任职。目前，法官、检察官遴选制度的基本框架初步形成，相关具体制度在改革中逐步完善。
　　加强司法业务建设，通过培训提高履行职责的能力。全国法院、检察院按照“干什么、练什么，缺什么，补什么”的原则，大力开展各类岗位培训和业务专项培训，着力培养法官、检察官的业务素质。最高人民法院开展了为期3年的以提高庭审驾驭能力、调解能力、法律适用能力和文书制作能力为重点的基层法院法官的轮训工作，现已轮训12万人次；在东西部法院对口支援和业务交流中，帮助西部地区轮训法官达5万余名。检察系统仅本届以来就对2．1万人进行了续职资格培训，对6．7万余人进行了专项业务培训，对2．5万人进行了岗位技能培训。西部的宁夏与东部的福建等地法院、检察院还采取结对子挂职锻炼的方式培训，促进了东西部法官、检察官素质的共同提高。
　　加强廉政建设，自律、惩戒和防范机制进一步完善。各级法院、检察院通过制定、完善、实施各项规章制度，认真落实中央有关廉政建设的规定和要求，加强对法官、检察官的监督和管理。最高人民法院将法官法提出的13种“不得有”行为的规定加以细化，制定了法官职业道德基本准则、法官与律师相互关系规范、纪律处分办法、违法审判责任追究办法等规章制度。最高人民检察院认真落实中央“建立预防腐败体系实施纲要”，对领导干部提出“六个严禁”的要求，建立上级检察院对下级检察院的巡视制度，制定并修订了检察人员纪律处分条例等规范性文件，加强对检察人员的监督和管理。绝大多数法官、检察官自觉抵制拜金主义、享乐主义、极端个人主义的侵蚀，淡泊名利，甘于清贫，刚直不阿，经受住了考验。对少数违法违纪人员，各级法院、检察院一经查实坚决惩处。廉政建设的不断加强，提升了人民群众对法院、检察院工作的认可程度。
　　（二）宪法和法律赋予的审判、检察职责得到较好履行
　　依照法律的规定开展审判、检察工作，是法官、检察官的职责。广大法官、检察官认真履行职责，为维护社会稳定，促进经济发展，保障在全社会实现公平和正义作出了重要贡献。
　　各级法院在案件数量增长、审判领域扩展的情况下，增强司法为民的意识，努力提高公正司法的水平，较好地完成了法律赋予的审判职责。2005年，全国法院共审结各类案件794万余件，比1995年上升26．2%；执结各类案件标的金额3120亿元，比1995年增长5．22倍；一审案件97%以上在审限内审结。各级法院还通过实行审判委员会制度改革、审判管理制度改革、合议庭制度改革和完善人民陪审员制度等改革措施，进一步强化了法官的审判职责，也为法官履行职务创造了更为有利的环境和条件。经过不懈努力，人民群众反映强烈的告状难、申诉难、执行难等问题有所缓解。
　　各级检察院在人员紧张、案件激增的情况下，坚持“立检为公，执法为民”，较好地完成了打击各类刑事犯罪、履行法律监督职责等任务。2005年，全国检察院共受理公安和国家安全机关提请审查批准逮捕的人数和经审查批准逮捕的人数，分别比1995年增长43%和49．4%；受理移送审查起诉的人数和经审查提起公诉的人数，分别比1995年增长69．7%和71．1%；对认为确有错误的刑事、民事和行政判决、裁定提出抗诉1．5万余件，比1995年上升4．5倍。检察机关还推出了主诉检察官办案责任制、人民监督员制度试点、讯问职务犯罪嫌疑人全程同步录音录像、职务犯罪案件立案、逮捕报备和撤案、不起诉报批等改革措施，促进了检察工作的规范化。
　　（三）司法环境和职业保障条件逐步改善
　　实施“两官法”，需要法院、检察院的努力，同时也离不开党委的领导，离不开人大、政府的关心与支持。各级党政机关按照宪法、法律的规定，支持法官、检察官依法独立行使审判权、检察权，遵守不允许以权压法、以言代法，非法干预法院、检察院司法活动的纪律规定，及时纠正一些地方出现的要求法官、检察官参与行政执法活动、招商引资等经营活动、向法院、检察院下达罚没、收费指标等问题。在本次检查和自查的10个省（自治区、直辖市）中，党委、人大和政府都采取召开专门会议、组织专题视察、开展专项调研等不同形式支持法院、检察院的工作。江苏省委在2004年就作出了《关于加强法院、检察院工作的决定》，为“两官法”的实施提供了有力的保障。为了解决司法实践中存在的案件数量与办案力量增长不适应，基层法院、检察院经费保障困难等问题，在全国人大常委会和国务院有关部门的支持下，分批增加了部分编制和专项补助经费。地方政府为保障办案经费逐步增长，保障法官、检察官工资正常发放做出了多方面努力。湖北省检察院会同省财政厅制定了基层院公用经费保障标准。上海、江苏、吉林、湖北、广西、贵州等地正在逐步试行审判津贴、检察津贴制度。
　　二、“两官法”实施当中存在的主要问题
　　从检查的情况看，“两官法”在实施当中也存在一些问题，主要是：
　　（一）少数法官、检察官司法不公正，仍然是群众关注的一个主要问题。部分法官、检察官司法能力不适应司法工作的要求，判断事实、适用法律、驾驭庭审、处理申诉、调解矛盾能力不强，错案时有发生。一些法官、检察官职业道德意识淡薄，执法办案不严格、不规范、不文明，办关系案、人情案、金钱案，有些明显的错案不愿纠正。少数法官、检察官思想政治素质不过硬，办案当中徇私舞弊、贪赃枉法、索贿受贿等违法犯罪行为仍有发生，损害法官、检察官队伍的整体形象。2005年，全国法院系统有431名法官因违纪违法受到党纪、政纪处分，66人被追究刑事责任；全国检察机关有292人因违纪违法受到党纪、政纪处分，25人被移送司法机关处理。
　　（二）办案力量普遍不足。当前，办案力量不足问题突出，东、西部地区情况各有不同。东部地区案件数量激增，新类型案件不断出现使办案难度加大，但因编制不足、人员结构不合理以及为控制财政支出而控编、预留编制作他用等原因，导致办案力量不足的矛盾日渐突出。江苏全省法院2005年审（执）结案件数比法官法实施前增长44．2%，但在审判岗位工作的法官只增长了14．6%；全省基层检察院近5年增加的人员中，被任命为检察官的只占19．7%。中西部和贫困地区经济欠发达，基础薄弱，法律人才资源不足，法官、检察官面临断档，一些基层法院由于审判人员严重不足，合议庭都难以组织。贵州省息烽县法院反映，从“两官法”实施到2005年，案件净增两倍，人员却少了3人。山西反映，全省基层检察院普遍存在1人科室或2人科室。有些中西部地区的基层法院、检察院常常遇到虽有编制，但无人报考的窘况。办案力量不足，使法官、检察官长期处于超负荷、高强度的状态当中，既影响办案质量，也影响身心健康。
　　（三）“以收定支”、“收支挂钩”等违反财政纪律的做法屡禁不止。黑龙江、广西、贵州、吉林、河南等地都反映，经济不发达地区特别是中西部一些地区基层法院、检察院的办案经费难以列入财政预算，即使列入也难以保证，法院办案收取的诉讼费、检察院办案收缴的赃款仍是一些地方核定法院、检察院经费的重要依据，“收支两条线”名存实亡，执行走样。有的地方为了解决经费困难而违纪多收乱收、多罚乱罚。一些基层法院院长、检察院检察长常常把相当的精力用在跑经费上。“以收定支”、“收支挂钩”的做法，既妨碍法律和中央政策的执行，也在一定程度上制约法官、检察官公正履行职责，容易衍生腐败行为。
　　（四）“两官法”的一些规定未能落实。在“两官法”中，有多处要求“由国家另行规定”或由有关部门“制定”规定（如法官、检察官的等级编制、工资标准、审判津贴、检察津贴等）的条款，但到目前为止，这些有关法官、检察官职业保障的配套规定仍未出台，使“两官法”中有关激励机制的一些规定未能落实。
　　三、改进“两官法”实施工作的几点建议
　　执法检查的目的是要推动法律实施，对“两官法”执法检查中发现的问题，最高人民法院、最高人民检察院及国务院有关部门要采取有效措施，切实予以解决。为此，提出如下建议：
　　（一）深入开展社会主义法治理念教育，切实提高法官、检察官综合素质。依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导，是社会主义法治理念的本质要求和深刻内涵，体现了党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。司法工作必须用社会主义法治理念武装司法人员的头脑，指导实践，推动工作。为了提高法官、检察官的政治思想水平、司法能力和廉政意识，建议最高人民法院、最高人民检察院以深入开展社会主义法治理念教育为契机，把对“两官法”的宣传教育与提高法治化管理水平结合起来，对法官、检察官在司法活动中坚持程序公正与实体公正并重、公正与效率并重、法律效果与社会效果并重等方面情况进行检查，用正反两方面典型教育广大司法人员，用正确的法治理念统一广大司法人员的思想，牢牢掌握司法领域马克思主义意识形态主导权，坚定不移地坚持我国司法工作的社会主义方向，努力做到司法公正，人民满意。
　　（二）完善监督制约机制，保证法官、检察官执法规范公正、作风清正廉洁。执法规范、作风廉洁是法官、检察官应当具备的素质。必须正视法官、检察官队伍中存在的问题，严格要求，加强监督。各级法院、检察院要进一步深化审判公开、检务公开工作，加强对容易发生执法不规范问题的岗位和环节的监督，加强对法官、检察官廉洁自律情况的监督。近几年来，法院、检察院除了依照法律规定建立和完善了审判监督和法律监督机制外，还在内部建立了具有监督作用的案件听证、职权分立、案件流程管理、办案质量评价等制度，应当进一步完善。违法办案责任追究制已实行多年，建议最高人民法院、最高人民检察院对这项制度的执行情况进行总结，进一步规范，以更好地发挥这项制度查处违纪违法行为、维护司法公正的积极作用。
　　（三）抓紧落实相关措施，解决基层法院、检察院人才短缺问题。公正司法关键在人。法官、检察官的素质、数量直接关系办案的质量和效率。要区别不同情况，制定和落实解决基层法院、检察院人才短缺的有效措施。东部发达地区案件量大，基层法院、检察院人员紧缺，要抓紧研究调整法院、检察院人员编制标准并尽快落实到位；中央编制部门下达的法院、检察院编制要如期、如数完成，不能克扣、挪作他用；要合理配置人力资源，改善人员结构，科学确定审判、检察业务人员与司法行政人员的员额比例，使有限的编制真正用在基层，用在办案一线。西部地区和贫困地区法律人才资源匮乏，法官、检察官的选任要有政策倾斜。最高人民法院、最高人民检察院和高级法院、省级检察院应当加强与编制和人事部门的协调，在政策范围内合理调剂使用办案力量，及时解决基层办案力量短缺的困难；发达地区和上级法院、检察院要有计划地选调业务骨干到人才匮乏的基层和西部地区工作，帮助培训基层、西部地区和民族地区的司法人员，培养少数民族法官、检察官；要提高西部地区和贫困地区法官、检察官的待遇。今年3月，编制和人事部门与最高人民法院、最高人民检察院就缓解西部及贫困地区基层法院、检察院的法官、检察官短缺问题提出过具体措施，要抓紧落实。要进一步完善司法考试制度，协调好与公务员考试制度的合理衔接，使通过司法考试的人员能顺利进入法院、检察院。要通过切实可行的措施，留住现有人才，引进急需人才，吸引优秀人才，培养后备人才，使基层法官、检察官短缺问题最大限度地得到缓解。
　　（四）切实解决法院、检察院工作的经费问题，保障法官、检察官的职业待遇。在社会主义现代化建设不断发展、国家经济整体还不富裕的条件下，法院、检察院的工作要牢记“两个务必”，艰苦奋斗，厉行节约，防止和纠正盲目攀比、贪大求全。同时，必须保证法院、检察院办案必需的经费。建议省级财政部门按照中央确定的原则，会同省级法院、检察院根据地区差异（包括当地经济水平、交通状况、业务总量等因素），在2006年底以前分类制定出基层法院、检察院经费基本保障标准，保证法院、检察院工作和法官、检察官履行职责的基本需要。各级法院、检察院收取的诉讼费、收缴的赃款要全额上缴国库，坚决杜绝以收取诉讼费和收缴赃款的数额确定和追加预算，绝不允许收支挂钩、以收定支。要尽快研究落实符合法官、检察官职业特点的工资待遇，依法建立审判津贴和检察津贴。对地方财政有困难的中西部欠发达地区，中央财政要加大转移支付的力度。
　　（五）尽快制定“两官法”的配套规定，保证法律确立的制度全面实施。“两官法”的全面实施需要有关方面的大力支持。建议有关部门从建设法治国家、维护法律权威、促进司法公正的大局出发，按照“两官法”的要求，尽快研究制定关系“两官法”全面实施的配套规定，并将落实情况报告全国人大常委会。
　　委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：
　　人民法院和人民检察院是国家司法机关，是人民民主专政国家机器的重要组成部分，肩负着贯彻依法治国基本方略的重要使命，在巩固党的执政地位，维护国家长治久安，保障人民群众安居乐业，促进社会主义物质文明、政治文明、精神文明与和谐社会建设方面，负有重大责任。为了保障法院、检察院更好地履行职责，应当进一步贯彻落实“两官法”。做好这项工作，法院、检察院有责任，政府部门也有责任；中央部门有责任，地方也有责任。全社会都应该认识到，贯彻落实“两官法”，有利于促进法官、检察官队伍建设，有利于促进法官、检察官综合素质的提高，有利于促进社会的公平正义，我们还要做出更多的努力。
　　以上报告，请予审议。