关于监督法中的几个主要问题

        监督权是宪法赋予人大的重要职权，这项职权的行使，需要有相应的法律使之规范化、程序化。监督法的制定工作，早在六届全国人大期间就开始酝酿研究。1990年3月，党的十三届六中全会通过的《关于加强党同人民群众联系的决定》中，建议全国人大常委会拟定实行工作监督和法律监督的监督法。七届、八届全国人大常委会先后三次组织专门班子起草。2002年8月，监督法草案提请九届全国人大常委会第二十九次会议初次审议。十届全国人大常委会高度重视监督法的制定工作。2004年8月，十届全国人大常委会第十一次会议再次进行了审议。此后，常委会有关部门又进行了大量深入、细致的调查研究工作。2006年6月，十届全国人大常委会第二十二次会议对监督法草案进行了第三次审议。2006年8月27日，监督法在制定工作历时二十年后终获通过。
        监督法的颁布实施，是完善人民代表大会制度的一项重要举措，对于各级人大常委会依法履行监督职权，健全监督机制，加强监督实效，促进依法行政、公正司法，更好的发挥人民代表大会制度的特点和优势，推进社会主义民主法治建设都具有重大的现实意义和深远的历史意义，必将使各级人大常委会的监督工作迈上一个新的台阶。  

        一、监督法的主要特点
        1、监督法将调整范围定位于人大常委会的监督工作。我国各级人民代表大会和县级以上各级人大常委会都有对“一府两院”的监督权，但人民代表大会与人大常委会的具体监督职权有所不同。人民代表大会主要是听取和审议“一府两院”的工作报告，审查和批准国民经济和社会发展计划与计划执行情况的报告、预算与预算执行情况的报告，这些职权具有监督“一府两院”工作的性质。但是，各级人大每年通常只开一次会，不可能对“一府两院”工作实施经常性的监督。按照宪法有关规定，对“一府两院”工作实施经常性监督的职权是由人大常委会行使的。二是，这些年各地方为加强人大监督工作所进行的探索和需要加以规范的，也集中在如何加强和完善人大常委会对“一府两院”工作的监督问题。因此，监督法将调整范围定位于规范人大常委会的监督工作。
        2、监督法坚持从我国国情和实际出发的原则，区别不同情况作出规定。对于实践经验比较成熟的，加以深化、细化，作出具体规定；实践经验尚不成熟，又需要作规定的，作出原则规定，为进一步改革留下空间；缺乏实践经验，各方面的意见又不一致的，暂不作规定，待条件成熟时再作补充完善。
        3、监督法完善了人大常委会对“一府两院”工作实施监督的形式和程序。宪法和有关法律已经赋予人大常委会对“一府两院”工作的监督权，监督法不需要赋予其新的监督权。目前实践中的突出问题是监督的形式和程序不够完善。为了进一步增强监督实效，监督法着重将人大常委会对“一府两院”工作的监督进一步予以规范化、程序化。
        4、监督法注重处理好与宪法和有关法律的关系。我国宪法和立法法、地方组织法、预算法等法律及全国人大常委会通过的有关决定对全国人大常委会和县级以上地方各级人大常委会的监督权作出了规定。监督法在总结实践经验的基础上，对监督的形式和程序作了切合实际、比较全面的规定，对宪法和有关法律已有的规定原则上只作衔接性的规定，不都照抄照搬，以增加针对性和可操作性。
        5、监督法强调人大常委会监督工作的民主化、公开化。我国宪法明确规定，我国的一切权力属于人民；人民行使国家权力的机关是各级人民代表大会和它的常务委员会。国家权力机关的监督权，是人民当家作主、管理国家事务权利的体现。人大常委会的监督应体现人民的意志，并向人民群众公开，接受人民的监督。为此，监督法规定，关系群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，人民来信来访反映的问题等，是各级人大常委会确定听取专项工作报告和执法检查的重要议题。各级人大常委会行使监督权的情况，应当向本级人民代表大会报告，接受监督，并向社会公开。常委会听取和审议的专项工作报告和执法检查的年度计划、常委会听取和审议的预算执行情况报告和审计工作报告、执法检查报告及审议意见，“一府两院”对报告及审议意见研究处理情况，均应向社会公布，以便于人民群众了解和监督。

        二、监督法的主要内容
        1、听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告
        近年来，各地为加强人大常委会对“一府两院”工作的监督进行了积极的探索和实践，为制定监督法提供了有益的经验。关于对政府工作的监督，经对不同做法反复比较、认真研究，从监督实效看，经验比较成熟、认识比较一致的做法是对政府专项工作进行评议。实践证明，紧紧围绕关系改革发展稳定大局和群众切身利益的问题（如“三农”问题、义务教育、环境保护、安全生产、拆迁补偿等），开展对政府专项工作的评议，社会各界普遍关注，常委会组成人员也都比较熟悉，能提出不少中肯的意见和建议，评议有深度，可以增强人大监督工作的针对性和实效性。同时，评议专项工作，把对有关主管领导干部的工作业绩和存在问题寓于其中，实际上也体现了对他们的监督，并有助于党委及其组织部门对干部的考察。
        关于对人民法院和人民检察院的监督，近年来地方带有一定普遍性的做法是，对人大代表和人民群众向人大常委会反映的涉法涉诉问题，有些由人大专门委员会或者人大常委会工作机构、有些由主任会议或者分管副主任转交“两院”依法处理，作为启动“两院”内部监督机制的一个渠道，起了积极作用，有些地方称其为“个案监督”。由于这种做法不是由人大常委会集体行使监督权，因此，实际上并不是“个案监督”，而属于处理信访的工作问题，监督法对此没有作规定。依据我国宪法和有关法律，法院、检察院法独立行使审判权、检察权，人大常委会对“两院”的工作监督，主要是通过听取和审议“两院”的专项工作报告、执法检查报告等形式，督促司法机关完善内部监督制度，重点解决审判工作、检察工作中群众反映强烈、带有共性的问题，如告状难、执行难、赔偿难、刑讯逼供、超期羁押、错案不纠、司法不公等，促进公正司法。这样做，既能发挥人大常委会依法监督“两院”工作的职能，增强监督实效，又能保障法院、检察院依法独立行使审判权、检察权。
        为此，监督法规定，各级人大常委会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告。常委会组成人员对专项工作报告的审议意见交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究处理。常委会认为必要时，可以对专项工作报告作出决议，本级人民政府、人民法院或者人民检察院应当在决议规定的期限内，将执行决议的情况向常委会报告。
        2、计划和预算监督
        监督计划、预算执行情况，是人大常委会对政府工作进行监督的重要内容。监督法根据这些年各级人大常委会在这方面进行的探索和积累的经验，按照突出重点、增强实效的要求，在同预算法、审计法和全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定、关于加强经济工作监督的决定相衔接的基础上，主要增加规定了以下内容：一是常委会对决算草案和预算执行情况报告重点审查的内容，包括：（１）预算收支平衡情况；（２）重点支出安排和资金到位情况；（３）预算超收收入的安排和使用情况；（４）部门预算制度建立和执行情况；（５）向下级财政转移支付情况；（6）本级人大关于批准预算的决议执行情况。同时，区别中央与地方的不同情况，全国人大常委会还重点审查国债余额情况，地方各级人大常委会还应当重点审查上级财政补助资金的安排和使用情况。二是常委会每年审查和批准决算的同时，听取和审议本级政府提出的审计机关关于上一年度预算执行和其他财政收支的审议工作报告。三是根据“十一五”规划纲要的规定，增加规定：国民经济和社会发展五年规划经人大批准后，在实施的中期阶段，政府应当将规划实施情况的中期评估报告提请本级人大常委会审议。规划经中期评估需要调整的，政府应当将调整方案提请本级人大常委会审查和批准。
        3、法律法规实施情况的检查
        依据宪法和有关法律的规定，人大常委会负有保证宪法和法律、法规的遵守和执行的职责。法律法规实施情况的检查，也就是通常所说的执法检查，是这些年各级人大常委会在实践中形成的把工作监督和法律监督结合起来的一种行之有效的监督形式。通过执法检查，既能发现“一府两院”在执法中存在的问题，可以促进依法行政、公正司法；又能发现法律、法规自身存在的不足，有利于修改完善有关法律、法规。为此，监督法规定：常委会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排执法检查。常委会根据年度执法检查计划，按照精干、效能的原则，组织执法检查组。全国人大常委会和省一级人大常委会根据需要，可以委托下一级人大常委会对有关法律、法规在本行政区域内的实施情况进行检查。执法检查结束后，执法检查组应当及时提出执法检查报告，由委员长会议或者主任会议决定提请常委会审议。常委会组成人员对执法检查报告的审议意见连同执法检查报告，一并交由本级政府、法院或者检察院研究处理。
        4、规范性文件的备案审查
        对规范性文件进行备案审查，是宪法赋予人大常委会的法律监督职权，对于维护法制统一，至关重要。立法法对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案、审查和撤销已经作了规定。根据现实需要，监督法重点对以下两方面作出了规定：第一，依据宪法和有关法律的规定，县级以上地方各级人大常委会有权撤销下一级人大及其常委会作出的不适当的决议、决定和本级政府发布的不适当的决定、命令。针对实际中一些地方的决议、决定或者发布的命令存在超越职权、明显违法（如擅自设立审批、收费、罚款、强制措施等）的情况，监督法规定：县级以上地方各级人大常委会对下一级人大及其常委会作出的决议、决定和本级人民政府发布的决定、命令，经审查，认为有下列不适当的情形之一的，有权予以撤销：（１）超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务的；（２）同法律、法规规定相抵触的；（３）有其他不适当的情形，应当予以撤销的。县级以上地方各级人大常委会审查、撤销不适当的决议、决定或命令的程序，由省级人大常委会参照立法法的有关规定，作出具体规定。第二，最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中的具体应用法律的解释，应当报全国人大常委会备案。国务院、中央军事委员会和省级人民代表大会常委会认为最高人民法院、最高人民检察院作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触的，最高人民法院或者最高人民检察院认为对方作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触的，可以向全国人大常委会提出进行审查的要求。其他国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民也可以向全国人大常委会提出进行审查的建议。
        5、审议和决定撤职案
        地方组织法第四十四条规定：县级以上地方各级人大常委会可以“在本级人民代表大会闭会期间，决定撤销个别副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长的职务；决定撤销由它任命的本级人民政府其他组成人员和人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员，人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员，中级人民法院院长，人民检察院分院检察长的职务”。地方组织法没有对县级以上地方各级人大常委会行使上述职权的程序作出规定。参照地方组织法关于人大代表联名提出罢免案的处理程序，监督法对这一问题作了完善，规定：县级以上地方各级人民政府、人民法院和人民检察院、常委会主任会议和常委会组成人员五分之一以上书面联名，可以向常委会提出对法律规定人员的撤职案。其中，常委会组成人员五分之一以上联名提出的撤职案，由主任会议决定是否提请常委会审议；或者依法组织特定问题的调查委员会，由以后的常委会会议根据调查委员会的报告审议决定。