全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国农村土地承包法》实施情况的报告

全国人民代表大会常务委员会：

    农村土地承包法是落实党的农村基本政策和巩固改革发展成果的一部重要法律，全国人大常委会高度重视这部法律的贯彻落实，在2003年法律实施后就进行了检查，吴邦国委员长作了重要讲话，执法检查活动取得了很好的效果。今年，全国人大常委会再次将农村土地承包法执法检查作为监督工作的一个重点，并结合检查农村土地承包经营纠纷调解仲裁法实施情况（以下简称“两法”）。常委会确定的检查重点是，法律宣传和农村土地承包制度落实情况；规范土地承包经营权流转，提高流转合同签订率，建立土地承包经营权流转市场和流转服务机构的情况；对非法征用、占用土地，违法将承包地用于非农建设等行为的查处；对仲裁工作的指导和支持情况，通过调解、仲裁渠道化解纠纷和法院对仲裁的监督情况。吴邦国委员长对这次检查做出重要批示：“农村土地承包法执法检查是今年全国人大常委会监督工作的一个重点。要通过这次检查，全面贯彻农村土地承包法和农村土地承包经营纠纷调解仲裁法，切实保障农民土地承包经营权，保持土地承包关系稳定并长久不变，加强农村土地承包经营权流转管理和服务，落实最严格的耕地保护制度，及时有效解决农村土地承包经营纠纷，不断解放和发展农村社会生产力，推动农村经济社会全面发展。”

    8月27日，检查组听取了国家发改委、财政部、农业部、国土资源部、水利部、国家林业局和最高人民法院关于贯彻实施“两法”以及相关情况的汇报。随后，由韩启德、蒋树声副委员长和我带队，全国人大农业与农村委员会主任委员和副主任委员为检查小组组长，全国人大农委组成人员以及部分人大代表组成6个小组，分别赴湖南、安徽、吉林、河北、山东、甘肃六省开展了检查工作。期间，检查组听取了各省政府及有关部门对法律贯彻实施情况的汇报，召开有基层干部和农民代表参加的座谈会，实地走访村组、土地流转服务中心、仲裁机构等，广泛听取意见。同时，全国人大常委会还委托其余各省（区、市）人大常委会对本行政区域内“两法”实施情况进行检查。现将主要情况报告如下：

    一、贯彻实施“两法”的成效和主要工作

    农村土地承包法赋予了农民长期而有保障的土地承包经营权，对于维护农民的根本利益，稳定和完善农村基本经营制度，促进农业发展、农民增收、农村和谐意义重大，发挥了重要作用。

    “两法”实施以来，国务院有关部门、地方各级政府高度重视，精心组织，在进一步贯彻落实好农村土地承包法的同时，对新出台的农村土地承包经营纠纷调解仲裁法进行了广泛宣传，做了大量工作，取得了显著成效。截至2010年底，全国2.29亿农户承包了耕地，签订承包合同2.2亿份，颁发土地承包经营权证书2.06亿份。截至2011年上半年，全国土地承包经营权流转总面积达2.07亿亩，占承包耕地总面积的16.2%，签订流转合同2258.8万份，签订率为60%；有800多个县（市），12000多个乡镇建立了土地承包经营权流转服务中心；共成立农村土地承包经营纠纷仲裁委员会1569个，调处纠纷1.3万件。截至2011年上半年，有25个省（区、市）成立了989个林权管理服务机构、917个资产评估机构；集体林地流转1.45亿亩，占已确权林地的5.73%;全国已勘界确权25.24亿亩集体林地,占集体林地总面积的92.23%,其中发证面积21.7亿亩,占确权集体林地总面积的85.79%；累计调处山林权属纠纷80多万件。

    （一）加强宣传培训和配套规章制度建设

    一是加强法律的宣传培训。国务院有关部门和地方各级政府将“两法”的宣传培训作为一项重要工作，制定了详细的工作计划，编写了法律释义、解读和培训讲义，拍摄科教片、举办培训班，通过多种通俗易懂、群众喜闻乐见的宣传方式，广泛宣传“两法”，为法律的贯彻实施营造良好的氛围。

    二是制定并完善配套法规。国务院有关部门先后制定并出台了对农村土地承包经营权证和土地流转的管理办法；农村土地承包仲裁委员会示范章程和纠纷仲裁规则；占用林地审批管理及规范林权登记发证的办法；加快推进集体土地确权登记发证工作的意见；开展农村土地承包经营权登记试点意见；征地统一年产值标准和片区综合地价等部门规章和文件。最高人民法院制定了审理涉及农村土地承包经营案件适用法律问题的解释。各省人大及政府也出台了实施农村土地承包法办法，土地承包经营权流转意见等地方配套法规和政策文件。

    （二）依法落实和稳定农村土地承包关系

    各地以抓好土地延包后期工作，落实土地承包“四到户”为重点，认真落实二轮延包工作并针对出现的新情况和新问题，继续落实土地延包政策，补签承包经营合同，补发承包经营权证书，将承包地块和面积落实到户。农业部会同有关部门制定了《关于开展农村土地承包经营权登记试点工作的意见》，在全国确定了50个县（市、区）开展登记试点工作。试点地区按照现行土地承包关系，将承包农户和承包地块的面积、空间位置、权属、用途、地类、等级等情况专门登记，强化对土地承包经营权的物权管理，保持现有的土地承包关系长期稳定。

    （三）规范并加强农村土地流转管理和服务工作

    各地及时制定了规范土地流转的办法，实行统一的土地流转合同格式文本，按照“依法、自愿、有偿”的原则和归属清晰、权责明确、形式多样、管理严格、流转顺畅的要求，引导和规范土地承包经营权流转。同时，加强县、乡土地流转平台建设、形成土地流转有形市场，创新工作机制。各地还积极鼓励发展适度规模经营，对参与流转的标准化农业示范基地等进行奖励。同时，在农业规模经营发展较快的地区，着重抓土地流转的规范化管理和流转后农民的就业及社会保障，为发展适度规模经营探索出了一些行之有效的办法。

    （四）加强调解仲裁体系建设

    农村土地承包经营纠纷调解仲裁法实施一年多来，国务院及有关部门结合试点经验，指导各地依法设立农村土地承包仲裁委员会，并支持部分地区开展农村土地承包纠纷仲裁庭建设。地方各级政府也十分重视土地纠纷调解仲裁工作，加大对仲裁机构的支持力度，加强仲裁队伍建设，同时支持乡镇政府和村民委员会依法开展调解工作。基层人民法院在加快推进乡村调解、县市仲裁、司法保障的农村土地承包经营纠纷调处体系建设中也发挥了重要作用。这部法律的颁布实施，对于及时解决农村土地承包经营纠纷、将矛盾化解在基层起到了积极作用。

    （五）及时查处农村土地违法案件

    各地按照中央“坚持最严格的耕地保护制度”和“实行最严格的节约用地制度”的要求，加大耕地保护力度，严肃查处农村土地违法行为。一是层层落实耕地保护责任制，省政府与设区市、设区市与各县市都签订责任书。二是完善国土资源执法监察巡查工作制度，及时发现和报告违法违规用地行为。三是通过定期通报、及时预警、提前约谈等方式，对违法占地情况责令整改。

---

    二、存在的主要问题

    尽管“两法”的贯彻落实取得了积极成效，但检查中，基层的干部群众也反映了一些带有普遍性的问题，以及稳定农村土地承包关系面临的新情况，需要认真研究，加以解决。

    （一）有的地方二轮土地承包政策没有落实到位。农村土地承包法已实施8年，但一些地方对这部法律的重要性还认识不够。目前还有少数地方，主要是一些城郊地区没有落实好第二轮土地承包政策，全国约有3.5%近800万农户没有签订家庭承包合同，9.2%近2100万户承包户没有取得土地承包经营权证书。有的地方在不符合法律规定条件的情况下，频繁调整承包地，侵害了农民的合法权益。

    （二）土地流转规范管理和服务不够。随着农村社会经济的发展，土地流转规模有所增加。但是，土地流转中不规范的现象还比较普遍，如有的采用口头协议流转或由村委会代替农民签订流转合同；有的流转期限过长，流转价格偏低；有的企业由于经营失误，无法履约，给转出土地的农户造成较大的经济损失等。由于土地流转服务还不够，市场机制还不完善，农民在流转中的合法权益保护不到位，不利于现代农业的发展，也不利于农业的规模化、集约化经营。另外，有些地方对工商企业大面积、长时间租赁农户承包耕地、林地监管不力，用途上存在“非粮化”、“非农化”和“非林化”的问题，在一些地方还存在着土地撂荒现象。

    （三）耕地保护形势严峻。按照国家批准的土地利用总体规划，年均占用土地600万亩，但全国计划投资建设所需新增建设用地远超规划，特别是公路、铁路的建设违法用地问题突出。国家工业、城镇化加速，耕地保护的任务十分艰巨。严格保护耕地，保护农民的土地权益已是当务之急。一些地方在征地过程中，没有按照规定征收土地，“以租代征”、未批先用、非法圈地时有发生；土地补偿费用分配使用存在挪用、截留、不公开等问题；被征地农民的安置多以货币安置为主，农民的发展权和长远生计在一些地方没有得到重视和保障，存在着重大隐患。

    （四）调解仲裁体系建设尚不适应土地纠纷增多的情况。随着国家各项支农惠农政策力度加大，一些原来放弃土地承包经营权的农民，纷纷重新主张土地承包经营权；二轮土地承包后，人地矛盾愈加突出，土地纠纷逐年增多。但是，有的地方土地纠纷调解仲裁机构还未成立，各部门协同配合机制尚未形成，调解仲裁的办公用房、交通工具、工作经费尚无稳定的保障，一些地方对仲裁机构人员培训不够。

    三、进一步贯彻实施“两法”的意见和建议

    对进一步解决好“两法”实施中存在的问题，检查组提出以下建议：

    （一）提高对“两法”重要性的认识，提高执法能力

    当前，贯彻实施“两法”，稳定和完善农村基本经营制度，是确保国家粮食安全、维护农民权益和农村稳定的一件大事。建议在加大对“两法”宣传力度的同时加强执法能力和知识的培训，不断提高干部依法办事的水平和农民依法维权的意识。在乡镇机构改革中，要保证基层农经和林业机构正常运转并有所加强，为贯彻实施“两法”提供坚实的组织保障。

    （二）认真落实现有土地承包关系长久不变

    要全面贯彻落实党的十七届三中全会提出的，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变的政策，防止违背农民意愿、损害农民利益、影响农村社会稳定的频繁调地行为。少数没有签订承包合同、没有向承包方颁发土地承包经营权证书或者林权证的地方，要加快工作进度。要以农村土地承包经营权登记试点工作为契机，解决地证不符、四至不清、位置不明、登记簿不健全等问题，为土地承包由合同管理向物权化管理转变探索经验，进一步加强对农民土地承包经营权的保护。建议中央财政加大土地承包经营权登记试点工作经费补助，尽早全面开展土地承包经营权登记工作。另外，农村宅基地和村庄整理后增加的土地，应当承包给农民，用于农业生产。

    （三）做好土地流转工作，加强规范管理、服务

    现代农业的发展，要求规模化、集约化，农民进城打工后，在农村的承包地也需要流转出去。这是当前农业生产中的一个重要问题。要在坚持“依法、自愿、有偿”原则的基础上，稳妥推进土地流转，逐步健全土地流转服务体系，培育农村土地市场发育，引导土地流转、林地流转规范有序开展。尽快出台规范农村土地承包经营权流转的政策性文件，进一步明确流转各方的权利义务，严格要求耕地用途不变，不允许土地撂荒，建立对租地企业的农业、林业经营能力资格审核制度及流转价格动态增长机制和风险防控机制，保护农民的合法流转收益。

    （四）切实维护被征地农民的合法权益

    要实行最严格的耕地保护制度，进一步加大耕地保护力度，探索建立耕地保护奖励制度。建立公开透明的征地程序，特别要加强对占用耕地的监督管理，在公路、铁路等基础设施建设中最大程度上少占耕地。新农村建设中要从实际出发，注意节约用地。要继续深化征地制度改革，保障被征地农民的知情权和参与权，落实农民的市场主体地位，逐步形成合理的土地价格体系，完善征地补偿机制，保障农民的用益物权和发展权利。要严格管理土地出让金，确保用在农业上的比例。尽快修改土地管理法，依法加强对耕地和农民土地权益的保护。

    （五）健全农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系

    加大中央基本建设投资，支持基层仲裁庭建设，各级财政要依法保障仲裁工作经费，健全土地承包经营纠纷仲裁体系。建议最高人民法院研究出台在审判执行工作中适用调解仲裁法的司法解释，解决农村土地承包仲裁中的法律适用问题。

    实施农村土地承包法和农村土地承包经营纠纷调解仲裁法，对进一步落实党中央关于保持现有土地承包关系稳定并长久不变、赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权的政策，具有十分重要的意义，也是一项长期、艰巨的任务。我们要按照科学发展观的要求，充分发挥人大的监督作用，不断推动这两部法律的学习宣传和实施。

    以上报告，请予审议。