全国人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国义务教育法》实施情况的报告

委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：

    1999年9月、10月，全国人大常委会执法检查组根据今年执法检查计戈Ⅱ的安排，对《中华人民共和国义务教育法》(以下简称义务教育法)的实施情况进行了检查。检查的目的是为了全面了解国务院主管部门实施义务教育法的情况，督促各级政府加大普及义务教育的力度，实现2000年基本普及九年义务教育的目标。检查的内容主要有三项：一是国务院及其主管部门制定配套法规、规章和推行义务教育的情况；二是保障义务教育经费及改善办学条件的情况；三是加强师资队伍建设的情况。全国人大常委会对这次执法检查高度重视。参加本次执法检查工作的有何鲁丽、成思危、许嘉璐、蒋正华副委员长和我，以及7位常委会委员、5位教科文卫委员会委员。检查组首先听取了国务院教育、财政、计划、税务、审计部门的汇报，然后由5位副委员长带队，分别实地考察了河南、湖北、广西、新疆、重庆5个省、自治区、直辖市实施义务教育法的情况。

    下面，我代表检查组将这次执法检查的情况及我们的建议报告如下：

    检查组对实施义务教育法13年来的情况，总的看法有四点：

    第一，义务教育法已经深入人心。各级政府认真执法，各级人大加强监督，有力地推动了义务教育法的贯彻实施。只要各级政府继续坚持不懈地抓下去，必将取得更大的成效。

    第二，1996年第八届全国人民代表大会第四次会议通过的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》提出：“2000年，全国基本普及九年义务教育。”“在占总人口85％的地区普及九年义务教育，在占总人口95％以上的地区普及5—6年小学教育，其余地区普及3—4年小学教育。”这个目标预期可以实现。

    第三，各地普及义务教育的工作发展极不平衡，存在的问题不可忽视。已经“普九”的地区需要进一步巩固与提高，尚未“普九”的地区，特别是边远、贫困地区，普及义务教育的任务十分艰巨。

    第四，义务教育法的内容基本可行，并得到了社会各界的认同，但随着形势的发展，在适当的时候仍有必要对义务教育法进行修改，使其进一步完善。

    一、实施义务教育法取得的显著成绩

    1．各级领导重视实施义务教育法，全社会增强了普及义务教育的法制观念。

    各级政府把实施义务教育法作为社会主义现代化建设的奠基工程，提上了重要的议事日程，并通过多种形式广泛深入地进行宣传，基本上做到了家喻户晓，在全社会逐步树立起依法普及义务教育的观念。国务院和各省、自治区、直辖市制订了配套的法规、规章和工作计划，针对不同地区的实际情况进行分类指导。义务教育法确立的“地方负责，分级管理”的体制，调动了地方办学的积极性。各级政府建立了相应的领导机构，明确了教育、财政、计划、人事、税务、审计等部门的责任。国家和许多地方建立了督导检查制度、评估验收制度、经费审计制度、表彰奖励制度、政府向人大报告教育工作的制度等等，规范了义务教育的管理。各级人大及其常委会多次组织执法检查，推动了普及义务教育的工作。

    2．教育经费不断增长，办学条件明显改善。

    为了依法保障义务教育经费，国家确立了以政府投入为主、多渠道筹措教育经费的体制。1998年，全国义务教育总投入达1503．86亿元，约为1986年投入总额84亿元的18倍。1998年，各级政府财政预算内义务教育经费支出828．21亿元，同口径比1986年的63亿元增长13倍。全国小学和初中学生人均预算内教育事业费也有明显增长，1986年分别为48元和135元，1998年分别达到370元和610元。

    根据义务教育法的规定，各地实行了“县、乡、村三级办学，县、乡两级管理’’的体制。县、乡、村克服重重困难，承担了筹措义务教育绝大部分经费的责任。中央财政设立了义务教育补助专款，帮助贫困地区和少数民族地区普及义务教育。例如：“九五”期间，中央财政拨出“国家贫困地区义务教育工程”专款39亿元，争取到世界银行对我国贫困地区义务教育贷款3．8亿美元等，都起到了积极的作用。征收教育费附加的工作也尽了很大努力。随着国民经济的发展，曾两次调整教育费附加征收率，使这项收入稳步增加。各地依法进行的群众捐资助学、集资办学，对于修建农村中小学校舍和改造学校危房，起了重要作用。

    由于义务教育经费投入增加，改善了中小学的办学条件。1986年，全国中小学危房面积约占校舍总面积的17％，1998年危房率降到了2％左右。学生人均校舍面积，1998年也比1986年有了较大提高。中小学实验仪器设备和体育器材配备，城市已基本达到了国家规定的二类或者一类标准，通过“普九”验收的农村一般也达到了国家规定的三类或者二类标准。城市改造薄弱校的工作正在加紧进行，经济发达地区正在向普及高中阶段教育迈进。

    3．教师队伍建设上了一个新台阶。

    为了稳定教师队伍，吸引优秀人才任教，国务院和地方各级政府在提高教师待遇方面抓了几件大事：一是，努力提高教师的工资水平。1986年，全国中小学教师人均年工资约为1345元，1998年约为7440元。二是，教师住房条件有了较大改善。城镇教师家庭人均居住面积1987年为5．09平方米，1998年上升到8．74平方米。三是，妥善解决民办教师问题。1986年，全国有民办教师339．2万人。通过采取“关、转、招、退、辞”的措施，到1998年，全国民办教师还剩下87万人。预计到2000年可基本解决历史遗留的民办教师问题。

    为了提高教师素质，国家制定了《中小学教师职业道德规范》，普遍进行了教师资格制度和教师聘任制试点。各级教育行政部门加强了师范院校的建设，并对在职教师进行有计划的培训。1986年，小学和初中专任教师学历合格率分别为63％和27％．1998年，已分别提高到95％和83％。

    4．义务教育普及率有了较大提高。

    经过各级政府和全社会的努力，普及义务教育取得了显著的成绩。全国小学和初中入学率，1986年分别为96．4％和56．86％，1998年已分别达到98．9％和87．3％。1998年，全国2863个县(市、区)中，通过“普九”验收的累计达2125个，另外有117个实施义务教育的县级单位也通过了“普九”验收，人口覆盖率(已“普九”的人口占全国总人口的比例)为73％。预计到2000年，可实现在85％的人口地区普及九年义务教育，在其余15％的人口地区普及小学5—6年或3—4年义务教育的既定目标。

    国家重视女童、少数民旗优童、残疾儿童的义务教育。19981年和1986年相比，这三类儿童入学率和接受九年义务教育的比例，也有了较大提高。

    总的看来，实施义务教育法，确实有力地推动了义务教育的发展。我国普及义务教育的速度超过了一些发达国家，我们用13年的时间走完了一些发达国家几十年才走完的路程。

    二、存在的主要问题和困难

    普及九年义务教育的工作，目前也存在不少问题和困难。主要是：

    1．有些地方和部门的干部对普及义务教育的重要意义认识不足，需要进一步提高执法的自觉性。

    实施义务教育法，对于提高民族素质、增强综合国力、加快经济发展、促进民主法制建设和精神文明建设具有重要的意义，但有些地方和部门的干部对此认识不足，不能自觉履行自己的法律义务。有的在处理经济和教育的关系时，重经济发展，轻教育发展；在经费安排上，没有把教育真正放在优先的地位，对教育投入不足，甚至挪用教育经费，拖欠教师工资。有的在处理教育内部关系、分配教育经费时，没有把普及义务教育放在教育工作“重中之重”的地位。这些片面的认识和做法，影响了义务教育法的实施。

    2．各地义务教育发展不平衡，已“普九”的地区要巩固提高，未“普九”的地区要普及义务教育，任务都十分艰巨。

    国家教育行政部门根据各省、自治区、直辖市义务教育发展的不同水平，将全国划分为一、二、三片地区。1998年，“普九”的人口覆盖率，“一片地区”(北京、天津、辽宁、吉林、上海、江苏、浙江、山东、广东)达到96．47％；“二片地区”(河北、山西、黑龙江、安徽、福建、江西、河南、湖北、湖南、海南、重庆、四川、陕西)达到81．87％；“三片地区”(内蒙古、广西、贵州、云南、西藏、甘肃、青海、宁夏、新疆)达到42．26％。

    已“普九”的地区，人口覆盖率虽不算低，但是大部分农村原有基础较脆弱，现在达标仅是初步的，还面临着许多问题。例如：从现在起到2003年面临初中入学高峰，给校舍、师资、设施等带来很大压力；为了提高义务教育的质量和办学效益，学校布局需要进一，步调整；每年新增校舍危房(大约占校舍总面积的2％左右)需要改建或重建；许多农村学校的仪器设备是按三类标准配备的，仅能做演示试验，不能做分组试验；中小学大班额的现象(每班有60一70个学生)在有些地区还比较突出，有的班甚至超过100人，需要按标准调整；有些地区实际上实施的是5年小学加3年初中的义务教育；没有学满9年。要在义务教育阶段全面推进素质教育，培养适应二十一世纪现代化建设的社会主义新人，更需要经过长长期艰苦的努力。因此，“普九”后的巩固提高任务仍很艰巨，特别是在“二片地区”和“三片地区”的广大农村，对此决不能有松劲情绪。

    未“普九”的地区普及义务教育的工作难度更大。如新疆、广西，自然条件差，财政自给率低，贫困县多，教育基础差，有的地方至今尚未解决“一无两有”(校校无危房，班班有教室，学生人人有课桌椅)问题。新疆地广人稀，冬季长，自然灾害多，教育成本高。广西山区多，交通不便，经济发展落后。重庆市所辖的43个县(市、区)中有21个贫困县，这些贫困县多处于山区和少数民族地区，有些县还面临着三峡库区大量移民的任务。看来，对这些地区应该坚持实事求是、因地制宜的原则，积极稳妥地推进普及义务教育的工作。

    3．义务教育经费仍然严重不足。

    义务教育法规定：“实施义务教育所需事业费和基本建设投资，由国务院和地方人民政府负责筹措，予以保证。”尽管13年来各级政府努力增加义务教育经费，但是距法律的要求和实际需要还有相当大的差距，经费不足仍是一个突出的问题。财政拨款、教育费附加、农村教育集资这三项义务教育经费的主要来源，都还存在着一些需要认真研究解决的问题。

    全国义务教育经费中财政预算内拨款的比例，1998年约占55％，有的年度比例更低，这与义务教育在教育工作中居于“重中之重”的地位是不相称的。财政拨款严重不足的一个重要原因是，我国现行义务教育经费分担体制不合理。我国广大农村，义务教育的办学责任和负担主要在县、乡、村三级。村一级没有财政。乡一级是各级财政中最弱的一级，而且乡级财政收入极不平衡和不稳定。相当一部分县财政不能自给，贫困县财政更困难。中央和省级政府的经费筹措能力相对最强，但承担义务教育的责任却最小。由于责任与财力不一致，使得义务教育这项国民教育中最重要的基础工程，处于得不到足够的财力保障的情况之下。

    城乡教育费附加长期以来不能足额征收。城市教育费附加的征收率，1998年只有60％左右。征收不足的原因是多方面的：城市教育费附加是随“三税”(增值税、消费税、营业税)附征，国家规定对有的行业或企业只征“三税”，不随征或少征教育费附加。教育费附加不是税，一些缴纳单位和征税单位重税轻费。增值税和消费税由国家税务局负责征管，随同附征的教育费附加由地方税务局负责征管，营业税及其附征的教育费附加由地方税务局征管，不少征管环节难以衔接。农村教育费附加的征收率，1998年只有50％左右，有的县只能征到20％。农村教育费附加涉及农民部分，由乡村干部在乡统筹费中统一征收。许多地方乡政府没有稳定的财政来源，在教育费附加没有实行“乡征、县管、教育用”体制的地方，教育费附加容易被乡政府挪用。

    由于农村中小学校舍的修建和危房改造没有固定的国拨经费，所以教育法规定“经县级人民政府批准，乡、民族乡、镇的人民政府根据自愿、量力的原则，可以在本行政区域内集资办学”。但近年来，农村教育集资不能依法进行。有的文件规定全国暂停教育集资，有的文件要求将教育集资收归省有关部门审批，致使农村中小学校舍的修建和危房改造受到影响。

    由于经费严重不足，学校危房在“二片地区”和“三片地区”比例仍然较高，有的达到10—15％以上。还有一些地区的劣质房比例较高，新危房的出现率每年大约是2—3％。有的地方为应付上级检查，将一些劣质房外面刷上一层白灰。今年重庆市石柱县一所乡办小学300多名师生使用的教学楼突然倒塌，幸好是假期，无人伤亡。可是，在事前当地乡干部认为这栋楼“再用10年也不会有问题”。

    4．拖欠教师工资问题至今没有得到根本解决，代课教师问题值得注意。

    据全国教育工会1999年上半年的调查，现在全国还有2／3的省、自治区、直辖市拖欠教师工资。据对14个省、自治区、直辖市的125个县市的统计，自1998年1月至1999年3月底，拖欠额为7．1亿元。拖欠的人数达58万人次，拖欠时间最长的达1年零3个月。产生这个问题的重要原因是，中小学教育经费实行县、乡级财政切块包干的管理办法，使得乡镇管理的中小学的教师工资的发放完全依赖于乡镇的财政状况和乡镇领导对教育的重视程度，因而无法保证教师工资按时足额发放。

    近几年，农村学校中出现了一个值得注意的新情况，就是在民办教师逐步转为公办教师之后，又增加了许多代课教师。据粗略统计，广西已达到15万人，河南约7．5万人，重庆1．5万人。代课教师大量增加，有的是因为公办教师不愿到农村任教，村办小学教师短缺，也有的是因为基层干部凭借权力往学校安插亲友。代课教师基本没有资格证书，多数人学历和能力达不到任教要求。有的地方教育部门称他们为“计划外民办教师”，一直疏于管理。

    5．初中生辍学率上升，农村初中生辍学率偏高。

    1998年全国初中生辍学167万人，辍学率为3．23％，比上年上升0．09个百分点。全国农村初中辍学率为4．2％，有的地区达到10％以上。主要原因有四个：一是学生家庭经济困难，无力承担书本费、杂费以及各项不规范的收费；二是农村学生随家长在城市打工、流动，因城市学校不接纳或者收费太高而不能入学；三是一些家长和学生认为“读书无用”，不如早点打工挣钱；四是一些学生学习吃力，失去学习兴趣和信心。

    三、几点建议

    1．义务教育在教育工作中“重中之重”的地位不能动摇，国务院及教育主管部门应对二十一世纪初的义务教育工作作出全面规划和部署。我们要正确认识当前普及义务教育的形势。既要看到已经取得的显著成绩，增强我们的信心；也要看到还存在着许多突出的问题和困难，实施义务教育法是一项长期的、艰巨的任务。普汲九年义务教育是全面推进素质教育的基础，各级领导要继续将普及九年义务教育作为教育工作的“重中之重”。建议国务院及教育主管部门抓紧制定全国普及义务教育的“十五”计划和2010年远景规划；还要制订“普九”后巩固提高的具体要求和标准，以确保义务教育的质量。要将实施义务教育法和贯彻今年召开的第三次全国教育工作会议的精神结合起来，重点研究和部署“二片地区”和“三片地区”尤其是少数民族地区的普及义务教育工作。

    2．进一步完善义务教育经费投人机制，强化政府责任，重点要加强国务院和省、地市级政府对义务教育的责任。

    为了实现普及九年义务教育的目标，首先要进一步完善现行的义务教育经费投入机制，强化政府依法保证义务教育经费的责任。要真正建立义务教育经费由各级政府分担，非义务教育经费由国家、社会、个人分担的机制。国家要制订小学和初中学生人均教育成本测算标准，根据成本确定政府对义务教育拨款的最低限。义务教育阶段中小学的校舍修建和危房改造应纳入城乡基本建设规划，增加农村中小学的基建投入，农村可辅之以教育集资。全国中小学现有危房面积约1300万平方米，中央和省级财政应拨出危房改造专项补助资金。小学和初中的事业费应纳入地方政府预算。各级财政预算外资金和财政预算超收部分，要相应地划出一部分用于教育事业。其次，国务院应抓紧制定各级政府分担义务教育经费的办法，要加强国务院和省、地市级政府对农村义务教育的责任。可以采取转移支付的方式或专项补助方式加大中央和省级财政对义务教育的投入比重。贫困县无力支付的义务教育事业费部分，国家级的贫困县应由中央级财政保证，省级贫困县应由省级财政保证。国家“十五”期间应继续保持“国家贫困地区义务教育工程”等专项补助，金额应高于“九五”期间水平，要继续争取世界银行对我国贫困地区义务教育的贷款，贫困地区的配套资金应适当减免。建议国务院对进一步完善义务教育经费投入机制、落实义务教育补助专款制定具体的措施。

    鉴于教育费附加长期以来不能足额征收，管理和使用中也存在着许多问题，许多地方的同志建议将教育费附加改为教育税，使其成为一个独立的税种，作为义务教育的专项资金，专款专用，置于税法的规范之下。这样既有法律保障，也统一了征收部门。建议国务院有关部门认真论证教育费附加改为教育税的问题，尽快提出论证方案。如果短期内教育费附加不能改为教育税，建议抓紧改革和完善现行的征收体制，对现在国家减免教育费附加的行业和企业改为足额征收教育费附加。

    减轻农民负担是事关全局的一件大事，应该认真贯彻执行，同时对于农村教育集资，也应依法予以支持。建议对农村教育集资坚持依法审批，按“自愿、量力”的原则进行，不要一刀切。同时，要管好用好教育集资款，让群众放心。

    3．从体制上保证教师工资按时足额发放，努力提高教师质。

    为了从根本上解决拖欠教师工资问题，需要改革目前对教师工资发放的体制。建议将农村义务教育阶段教师工资发放的责任由乡一级收到县一级，由县教育行政部门负责。对经济发达的乡镇，经省教育行政部门同意，县教育行政部门可以授权乡镇代发；乡镇一旦出现拖欠，县教育行政部门应限期改正或收回授权。贫困县教师工资当地负担不了的部分，国家级贫困县应由中央级财政确保，省级贫困县应由省级财政确保。

    要加强和改革师范教育与教师培训工作，不断提高教师队伍的整体素质。认真研究解决边远山区、贫困地区和少数民族地区中小学教师短缺问题，采取优惠政策，吸引和鼓励教师和公务员到这些地方任教。对代课教师的资格、聘任、管理、待遇等问题，教育行政部门要制定恰当的政策。

    4．切实解决初中生辍学率上升和农村初中生辍学率偏高的问题。

    为了保障适龄儿童、少年接受义务教育，国家对贫因家庭的学生要适当减免杂费、寄宿费，提供免费循环使用的课本，并通过各种方式包括动员社会力量资助他们。要抓紧解决中小学收费方面存在的问题，制止地方政府、教育等部门、社会各方面擅自增加收费项目、扩大收费范围、提高收费标准的行为，降低课本和价格，禁止强令学生统一购买学习题册和学习参考书，努力减轻学生过重的经济负担。要解决好流动人口子女的入学问题，大幅度降低甚至取消公立学校的所谓“赞助费”，使其成为吸收流动儿童就学的主渠道；同时规范打工者子弟学校，制定办学标准，加强监督指导。要进一步改革农村初中教学，推动学校开设以农村实用技术为主要内容的劳动技术课；在保证学科课程课时的前提下，积极开设可以获得“绿色证书”的课程。深入开展基础教育、职业教育、成人教育“三教统筹”和“农科教结合”。要大力提高义务教育阶段残疾儿童、少年的入学率。要坚持依法治教，严格禁止招收童工，教育和督促所有的父母送适龄的子女按时入学，将降低辍学率的任务落实到县、乡、村。

    5．需要国务院及有关部门研究解决的几个特殊问题。

    第一，三峡库区学校搬迁经费严重不足的问题。重庆市三峡库区涉及18个县(市、区)移民、402所中小学校搬迁。重建学校比过去的简易校舍要有所改善，所需投资15．3亿元，而移民迁校补偿资金仅为3．5亿元，缺口很大，需要国家增加补助。兄弟省市对口支援三峡库区起了很好的作用，建议国家教育行政部门进一步加强这方面的工作。

    第二，边境地区的教育问题。如广西的中越边境地区，中小学教育落后。为稳定边疆，增强民族团结，广西正在规划实施“边境教育工程”。建议中央对边境地区的教育给予特殊的帮助。

    第三，企业举办的中小学与企业剥离的问题。一些同志希望国家加强指导，抓紧解决。现在，不少学校已经人心浮动；企业和政府对学校都不投入，对学校的发展不利。也有些同志认为对剥离要分类指导，不要一刀切，对于企业和学校都不愿分离的，不要强行剥离。

    此外，义务教育法实施已经13年，我国宪法仍保留着1982年“普及初等义务教育”的提法，已不适应形势的发展，应该修改。建议全国人大今后修订宪法时予以考虑。