佛山市行使设区的市地方立法权准备工作情况

佛山市在广东省委的领导下，按照省人大常委会的统一部署，积极做好设区的市立法筹备工作，大力加强立法工作机构和队伍建设，着力提高立法能力，为顺利开展设区的市立法工作打下基础。

一、全面把握立法需求

佛山市地处珠江三角洲腹地，下辖禅城、南海、顺德、高明和三水5个区，总面积3797.72平方公里，常住人口735.06万人，其中户籍人口385.61万人。2014年佛山实现地区生产总值7603.28亿元，人均地区生产总值103825元；实现财政总收入1579.01亿元，地方一般公共预算收入500.73亿元。佛山市经济总量大、城市化水平高，规模庞大的流动人口已成为佛山市实有人口的重要组成部分，社会建设、城市管理的难度越来越大。同时，伴随着经济社会的长期快速发展，所面临的人口资源环境压力也日益增大，国家和省制定的一般性法律法规有些不能满足佛山市经济社会发展的需求，如对于外来机动车尾气超标排放、建筑工地扬尘、城市养犬等，迫切需要制定符合佛山市实际的地方性法规。此外，佛山市承担较多国家和省的改革试点任务，据不完全统计，国务院及其部委赋予的有15项，省政府及其厅局赋予的有25项，这些改革试点工作需要通过立法来保障、引领和推动。近年来，佛山市还出台了城乡建设与管理方面的规范性文件60件，环境保护方面的规范性文件27件，历史文化保护方面的规范性文件11件，这些规范性文件有的需要上升为地方性法规，增强实施效果。

佛山市委、市人大常委会、市政府高度重视地方立法权的申请工作，早在2003年就启动了“较大的市”立法权申请工作。尤其是2012年以来，市委多次听取市人大常委会党组关于申请地方立法权的情况汇报。2012年和2014年，市人大常委会两次组织开展地方立法权申请的相关调研工作，向市委提出了加大申请工作力度以及加紧立法人才储备等关于筹备工作的建议。2014年9月，在市委的领导下，成立了由市人大常委会、市委组织部、市委宣传部、市编办、市法制局等单位参加的地方立法筹备工作小组，统筹推进立法准备工作。2015年，立法法通过后，佛山市抓住契机，继续积极争取设区的市立法权。广东省人大常委会第十七次会议决定佛山市从2015年5月28日起可以开始制定地方性法规。经过多年努力，佛山获得了立法权，迎来了全面推进依法治市的新机遇。

二、抓紧推进立法能力建设

佛山市按照修改后的立法法的要求，切实抓好立法专业队伍和专家咨询机构建设，加强立法理论学习，着力提高地方立法能力。

（一）加强立法机构和队伍建设。一是设立市人大法制委。经市委同意，市人大设置法制委。为提高市人大法制委整体法律专业素质和法规审议能力，于2014年底依法补选5名法律专业人员为市人大代表，充实到市人大法制委队伍中。2015年2月召开的佛山市第十四届人民代表大会第五次会议，表决通过了法制委员会成员名单。法制委成员共15名，设主任委员1名、副主任委员2名和委员12名。法制委员会成员包括市人大常委会法制工作机构人员、专家学者、资深律师、基层法制工作者等，含3名法学博士、4名法律硕士，2名法学教授，4名律师。二是充实市人大常委会的法律人才。于2015年2月增选1名具有法治实践经验的人员为市人大常委会委员。三是调整市人大常委会法制工作机构设置。2014年10月，佛山市人大常委会党组向市委请示，增设内司工委负责内务司法方面的立法和监督工作，法工委职责调整为负责地方立法和规范性文件备案审查工作，并增加有关科室和人员编制。2015年初，经市委同意，市编委批复设立内司工委承担原法工委职责，调整现法工委职能为专门从事立法工作，为法工委专门增加行政编制7名，内部调剂行政编制1名，共8名行政编制。四是选好配强立法工作人员队伍。法工委主任由从事多年人大工作、具有法律知识背景的市人大常委会副秘书长担任，其他工作人员由市人大常委会采取公开选调方式，通过统一笔试、面试和考察，从全市有关单位选调。其中，市中级法院2人、市检察院1人、市社工委1人、市交通局1人、顺德区国土规划局1人、三水区卫生监督所1人。这些人都具有法律专业知识背景和多年法治实践经验，有博士1名，硕士1名，学士6名，分别毕业于西南政法大学、西北政法学院、武汉大学、中山大学等高等院校，平均年龄35.8岁。市人大常委会还加强立法任务较重的城建工委、教科文卫工委法律人才的配备。

（二）加强立法专题学习培训。一是加强立法理论学习。为迎接设区的市地方立法工作带来的新挑战，经市人大常委会提议，2014年11月，佛山市委理论学习中心组举办地方立法专题辅导讲座，邀请省人大常委会法工委有关专家作专题辅导，以正确认识地方立法的重要作用。二是抓好立法法学习。今年3月起，佛山市组织或参加立法法讲座5场，共200多人次参加；组织立法法学习会、研讨会等7场，发放立法法单行本、导读与释义300多册；在本地报纸、电视和广播等媒体宣传报道100多篇（次），掀起学习立法法的热潮。三是抓好立法业务培训。在2014年12月举办一期为期两天的全市地方立法专题培训班基础上，今年7月又在广东省委党校举办了两期立法专题培训班，时间分别为两天和五天，邀请省人大常委会、省政府法制办、广州市人大常委会和中山大学等方面立法专家进行授课，取得较好成效。参加培训的人员既有市人大常委会组成人员、市人大法制委成员、又有市人大常委会立法咨询顾问专家；既有市人大常委会机关立法工作人员，又有市政府各职能部门立法工作者，以及各区人大常委会和法制部门等人员，共270多人次。四是积极选派业务骨干参加全国和省的培训。参加全国人大和省人大组织的立法工作培训班共9人次，并先后安排2名立法工作人员到省人大常委会法工委跟班工作。此外，佛山市计划明年在继续加强立法专业队伍的培训的同时，加大对人大代表的立法专题培训力度，切实提高人大代表的法规审议等相关能力。

（三）设立立法专家顾问咨询组和立法咨询基地。2015年5月，佛山市人大常委会建立了立法专家顾问咨询组，首批聘请了法律、城建交通、环保、教科文卫、“三农”等5个方面，共28名专家顾问。第二、第三批专家顾问的聘请工作正筹备中，主要着眼于本市以外的相关领域的专家学者。佛山科学技术学院是佛山市一所全日制本科大学，具有较充实的法学师资力量，有博士后1人，博士5人，硕士研究生10人，其中正教授2人，副教授7人。佛山市人大常委会在佛山科学技术学院建立立法咨询基地，并加强与省人大常委会的立法咨询和服务基地的联系，在专题研究、征求意见、委托立法等方面开展合作。

三、科学确定立法项目

在获得设区的市立法权后，佛山市人大常委会根据前期各方面反映的立法需求和已制定的规范性文件情况，立即开展法规选项工作，在深入调研、广泛征求各方意见和充分论证的基础上，审慎确定地方立法项目，按照“选好、选准、选精”的原则把好法规立项关。

（一）广泛征集立法建议项目。一是组织专题调研。2015年4月，佛山市人大常委会组织五个调研组分别到5区以及市环保局等17个市直单位开展调研，与部分人大代表、人民群众以及有关单位负责人进行了座谈，听取立法意见和建议。二是发函征求意见。通过向在佛山的全国、省、市人大代表发函以及向社会发出公告等方式，征求对近期立法项目的意见建议。三是组织座谈会听取市有关部门的意见。在调研中，共征集到立法建议200多条，其中属于我市立法权限范围的有62条（城乡建设与管理方面47条，环境保护方面9条，历史文化保护方面6条）。这些项目较全面的反映佛山市当前经济社会发展的实际立法需求，也反映佛山市群众的立法关注点。在调研和公开征集建议的基础上，佛山市人大常委会与市政府分别召开会议，研究筛选出社会各界较为关注、各方意见较集中的9个项目立法建议，包括佛山市机动车船排气污染防治条例、河涌水环境保护条例、治理货物运输车辆超限超载条例、物业管理条例、历史文化街区和历史建筑保护条例、出租屋管理条例、农药管理条例、排水管理办法、餐厨垃圾管理条例。

（二）科学论证立法建议项目。佛山市人大常委会对9个立法建议项目作进一步的研究论证。一是组织专家论证。佛山市人大常委会组织了28名立法专家顾问结合自身专业知识，对9个立法建议项目进行深入论证和评估。二是广泛征集社会各界意见。共召开4场立法项目座谈会，邀请20位人大代表和法制委委员、20位政协委员、20位社会组织负责人以及各区人大常委会的相关负责领导进行座谈。三是书面征求代表意见。向本市的全国、省、市三级代表征求意见，回收171名人大代表的立法建议项目意见函。四是开展问卷调查。与第三方机构合作进行全市范围内的抽样调查，回收有效调查问卷1416份。五是利用互联网方式征求市民意见。抓抢互联网+的机遇，着力探索互联网+立法，与佛山日报合作，通过报纸、网站、微信、微博等方式，征求市民对佛山市首批立法项目的意见，覆盖人群100多万，其中，近2万名市民参与网络投票，收到有效投票7078份。

（三）择优安排立法项目。佛山市人大常委会根据立法项目调研论证情况，并按照符合地方立法权限、符合本市立法需求、立法条件较成熟等原则，将佛山市历史文化街区和历史建筑保护条例、机动车船排气污染防治条例和地方性法规制定办法列为佛山市近期提请常委会审议的立法项目，并将剩余的佛山市物业管理条例等7个立法建议项目纳入预备项目，报市委常委会研究同意后，于2015年8月向社会公布了立法计划。其中，佛山市历史文化街区和历史建筑保护条例被列为首部拟通过的法规。佛山市作为岭南文化的发源地，早在1994年就被国务院公布为“国家历史文化名城”，拥有丰富的历史文化资源，目前全市经省政府批准划定的历史文化街区19个，优秀历史建筑115处。但是，随着城市的快速扩张，佛山市历史文化建筑方面的保护压力日益增大。尤其是尚未达到文物级别，但已经成为城市风貌重要组成部分的历史文化街区和优秀历史建筑，国家和省有关法律法规尚缺乏可操作性强的改造建设和保护措施。为此，市人大常委会将佛山市历史文化街区和历史建筑保护条例作为第一个立法项目，争取打响地方立法的头一炮、实现开门红。