努力发挥地方立法对全面深化改革的引领和推动作用

图为上海市人大常委会副主任吴汉民发言

    近年来，上海市人大常委会努力发挥立法的引领和推动作用，把深化改革、促进发展同完善立法有机结合起来，积极为全面深化改革提供强有力的法治保障。

    一、发挥立法的引领和推动作用，前提在于领会立法引领和推动作用的深刻内涵

    发挥立法的引领和推动作用，是建设社会主义法治国家的重要内容；是坚持依法治国、依法执政的必然要求；是全面深化改革的重要保障。

    从推进法治国家建设的基本要求看，科学立法是法治中国建设的前提和基础，而通过立法确立改革路径、规范改革措施、推动改革进程、肯定改革成果，是全面深化改革新形势赋予科学立法的时代内涵。从党的政策与国家法律的关系看，党的政策和主张是立法的先导和指引，而通过立法调整社会利益关系，可以把党的主张转化为国家意志，成为全社会一体遵循的行为规范和准则，更好地发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用。从经济社会发展的阶段看，在改革进入攻坚期和深水区的新阶段，迫切需要从体制机制上解决改革发展中带有根本性、全局性和长期性的问题，迫切需要发挥立法在做好改革顶层设计方面的重要作用。因此，顺应时代发展和社会进步的趋势，我们应当积极践行法治思维和法治方式，注重把改革实践的成熟经验上升为法律法规，巩固改革开放成果，注重通过立法对深化改革实践进行主动谋划、前瞻规范和全面推进，努力实现科学决策、民主决策、依法决策的有机结合。

    二、发挥立法的引领和推动作用，根本在于在全面深化改革的大局中主动谋划立法工作

    发挥立法的引领和推动作用，要求我们高度关注改革进程，自觉将地方立法放在全面深化改革大局中谋划、放在现代化建设“五位一体”总布局中推进。

    我们围绕上海市第十次党代会提出的建设“法治完善”的社会主义现代化国际大都市的目标，按照是否围绕全市改革大局、是否推进深化改革、是否回应社会关切、是否管用和具有操作性的要求确定立法项目，努力提高立法与全市改革大局的耦合度。在立法规划的实施过程中，我们主动研究改革对立法的需求，积极通过立法推动重点领域和关键环节的改革。例如，为了落实市委关于创新驱动发展的重大决策，我们按照社会动员和制度保障相结合的思路，审议通过相关决定，努力为在更高起点上推动上海科学发展提供法制保障。再如，根据上海治理城市顽症的需要，我们对非法客运取证难、执法难的症结进行重点研究，审议通过《上海市查处非法客运若干规定》，积极为营造城市正常客运市场秩序提供法律支撑。

    三、发挥立法的引领和推动作用，核心在于坚持在法治框架内推进全面深化改革

    发挥立法的引领和推动作用，要求我们对应兴应革的事情，及时推进相关法规的立改废，确保城市发展、重大改革于法有据。实践中我们主要有以下三种做法：

    一是先立法后改革。例如，根据国家设立中国（上海）自由贸易试验区的新情况，我们坚持法制先行原则，在自贸试验区挂牌前自行起草并审议通过《在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整实施本市有关地方性法规规定的决定》，及时理顺相关改革试验与现有法规的关系。二是边立法边改革。例如，虽然自贸试验区的先行先试起步不到一年，但考虑到自贸试验区的先行先试迫切需要加强法律层面的顶层设计和支撑保障，我们于今年7月审议通过《中国（上海）自由贸易试验区条例》，积极构建自贸试验区的制度框架，提炼可复制、可推广的制度创新成果，确保现阶段的先行先试在法治框架内推进。三是作出特别授权决定。例如，考虑到单纯依赖行政制裁难以有效遏制环境违法行为，我们审议通过《上海市大气污染防治条例》，引入经济制裁措施加大违法企业的运营成本，授权市政府有关部门制定具体办法，对严重违反大气污染防治法律法规的单位征收差别电价。

    四、发挥立法的引领和推动作用，重点在于处理好改革决策与立法决策的关系

    发挥立法的引领和推动作用，必须更加注重法治在国家治理和社会管理中的作用，提高立法的针对性、及时性、系统性，处理好改革决策与立法决策的关系。

    一是创新与规范的关系。为了进一步推进上海的改革创新，我们制定了《关于促进改革创新的决定》，摒弃将改革创新与依法办事对立的思维，明示改革创新遇到制度障碍以及法无规定情形下的法治路径，确保所有改革创新举措都在法制轨道上有序推进。二是固化与引领的关系。如在对《上海市推进国际贸易中心建设条例》修改过程中，我们不仅对集聚贸易主体、促进贸易便利化等改革成果作了固化，还着重增加鼓励贸易与金融、航运、会展等产业融合发展，支持拓展新型贸易业态等规定，积极为提高上海国际贸易中心经济开放度和国际化水平指引方向。三是变动与稳定的关系。以《中国（上海）自由贸易试验区条例》为例，考虑到自贸试验区的改革试验尚在持续推进中，对一些改革创新还在持续深化的内容，通过“概括加列举”等表述方法，为未来的制度创新预留充足的空间，使立法既具有稳定性又具有适度前瞻性。

    五、发挥立法的引领和推动作用，关键在于加强人大及其常委会对立法工作的组织协调

    发挥立法的引领和推动作用，强调通过立法引领改革方向、推动改革进程，这就要求发挥人大及其常委会在立法中的主导作用，加强对立法工作的组织协调，保证改革举措广泛凝聚共识、得到全面实施。

    这方面，我们一是加强立项环节的组织协调，明确立法规划、计划遴选的标准，通过组织专项论证、联合论证，确保真正发挥引领推动作用的项目进入立法规划和计划。二是加强起草环节的组织协调，通过发放“立项通知书”，明确起草的重点和要求，督促指导起草单位充分按照体现引领和推动作用的要求开展制度设计。三是加强审议环节的组织协调，科学安排审议方式，对涉及改革全局、有分歧意见的立法项目增加审次，力求在反复协商的基础上求得“最大公约数”。四是加强立法后环节的组织协调，通过建立法规动态清理机制，实施法规清理与立法规划、计划编制的有效衔接，通过加强配套文件制定的督促，确保引领推动作用落到实处。

    在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上，习近平总书记对推动人民代表大会制度与时俱进、加强和改进立法工作提出了新的更高的要求。我们将在全国人大及其常委会的指导下，在市委的领导下，全面贯彻落实习近平总书记重要讲话精神，深入推进科学立法、民主立法，更加注重发挥立法的引领和推动作用，为推动中国特色社会主义法律体系与时俱进、法治中国发展完善做出我们的贡献！