发挥人大在地方立法中的主导作用

图为浙江省人大常委会副主任王永昌发言

    近年来，浙江省人大常委会认真贯彻党的十八大和十八届三中全会对立法工作提出的新要求，积极探索实践，充分发挥人大在立法中的主导作用，推动科学立法、民主立法，取得了一些成果。我们的主要做法是：

    一、紧紧抓住法规立项的主动权

    法规立项是立法决策的前提，决定立法的价值取向和立法功能的发挥。把握法规立项的主动权，加强法规项目的统筹安排，变被动“等米下锅”为主动“选米下锅”，是发挥人大立法主导作用的基础环节。对此，我们主要抓了三个方面的工作：

    一是引导好立法重心。树立立法“有所为而有所不为”的理念，主动把握好地方性法规同政策、规章以及其他社会调控手段之间的界限，加强重点领域立法，实现立法决策和改革决策相结合，发挥立法的引领和推动作用。去年以来，围绕全面深化改革，我们修改《浙江省人口与计划生育条例》，在全国率先落实“单独二孩”政策；围绕行政审批制度改革，取消和调整23项行政许可；围绕浙江省委“五水共治”、“三改一拆”、“四大国家战略举措”、“两美浙江”建设等决策，出台《浙江省违法建筑处置规定》、《温州市民间融资管理条例》、《浙江省社会救助条例》等法规和决定，有力地引领和推动了地方经济社会发展。

    二是主导好选题立项。坚持立法项目的“申报论证”和立法计划确定前的“逐项论证”制度，把好选项关，确保把具有立法必要性和可行性、调整范围和主要内容明确、人大代表和社会公众关切、经济社会发展迫切需要的立法项目列入立法计划。加强机制创新，编制省十二届人大常委会立法调研项目库时，首次征求各市县区党委、政府和人大代表的意见，首次采用立法建议项目勾选方式征求省人大常委会组成人员、立法专家库成员以及副省以上领导意见，提高立法选项的科学性和民主性。

    三是统筹好项目安排。注重长远计划和年度目标相结合，构建起以五年立法调研项目库和年度立法计划为主的多层次项目载体。在立法计划中专门设置预备项目，避免年度之间出现立法空档，实现立法项目滚动实施。对立法项目进度进行精细化管理，编制立法计划实施方案和进度安排表，细化时间节点和各方责任，确保立法计划顺利实施。

    二、紧紧把握立法过程的主导权

    把握立法过程的主导权，是发挥人大立法主导作用的关键所在。对此，我们从五个环节入手，加强组织协调，加强规范引导，不断健全立法机关主导，有关部门参加，人大代表、专家学者等社会各界共同参与的立法工作机制。

    一是实施法规起草小组制度，加强人大对起草工作的组织和主导。所有法规项目成立由省人大有关专门（工作）委员会、省政府法制办和有关部门、省人大代表及专家学者共同组成的立法起草小组，强化人大对法规起草进度和内容的把控力度。同时，逐步增加专门委员会组织起草法规的比重，2014年一类立法项目中委员会组织起草占比已达到37.5%。人大在法规起草中的主导性明显得到增强。

    二是提前介入调研，增强人大立法调研的主动性和实效性。对重要法规加大提前介入调研的力度和深度，及时了解并共同研究法规涉及的重要问题和关键制度。出台《关于加强立法调研统筹协调工作的实施意见》，强调省人大有关专门（工作）委员会和有关单位要加强立法调研统筹协调，合理拟定调研工作方案，避免重复调研，提高调研实效。

    三是完善沟通协调机制，形成以人大为主导的立法工作整体合力。出台《关于进一步加强立法沟通协调改进立法工作的若干意见》和《关于进一步加强省人大专门委员会和工作委员会立法沟通协调配合的若干意见》等制度，不断完善立法沟通协调机制。同时，全面修订立法技术规范，进一步明确法规体例结构、条款表述、语言文字使用等方面的要求，强化对法规制定工作的规范和指导，形成以人大为主导的立法工作整体合力。

    四是注重专家参与立法活动，加强人大对重大问题的研究与担当。积极发挥专家学者的智囊作用，做好立法过程中的利益分析、整合和平衡工作，敢于担当，善于担当。我们于2005年率先组建地方立法专家库，2013年开始委托院校对报批法规的合法性提出研究意见，2014年开始实行法规表决前评估制度，并建立语言文字专家名录，推行法规草案审校工作机制。同时，还出台《关于专家参与立法工作的若干规定》等多项制度，实现专家参与立法的常态化、制度化和规范化，为发挥人大立法主导作用提供坚实的智力支撑。

    五是做好立法宣传，强化人大对社会舆论的规范和引导。出台《关于做好法规宣传工作的若干意见》等制度，不断加大立法宣传工作力度。常委会法工委还与全省发行量最大、影响力最广的都市类平面媒体——《钱江晚报》和《都市快报》建立长效工作机制，开展深度合作，构建起多途径、多层次立法工作宣传平台，引导和营造良好的社会氛围。

    三、充分发挥人大代表的主体作用

    人大代表是人民代表大会的主体，代表人民的利益和意志参加行使国家权力。在立法工作中充分发挥人大代表的主体作用，完善代表参与立法工作机制，是发挥人大立法主导作用的重要环节。对此，我们从三个方面下功夫。

    一是广泛发动代表参与立法。坚持立法选项、法规草案征求全体省人大代表意见，立法过程中主动邀请代表参加调研座谈会。2014年，发动全省各级人大代表开展“查找不适应全面深化改革要求的法律法规条文”主题活动，得到代表们的积极响应，截止目前已收到4000多条有关法律法规的立改废建议。

    二是创新代表参与立法机制。落实十八届三中全会“加强人大常委会同人大代表的联系，充分发挥代表作用”的要求，除建立“浙江人大代表履职服务平台”外，在全国率先推出省人大代表分专业有重点参与立法工作机制，要求代表根据自身关注点、职业专长等因素，主动选择重点参与的立法项目，并全程深度参加该项目的各项立法活动，省人大指定专人做好跟踪服务保障工作。这一机制有效地增强了代表参与立法的积极性。

    三是发挥人民代表大会的立法职能。选择与人民群众利益密切相关、涉及面广、社会关注度高的法规，提请省人民代表大会审议通过。