强化“三个评估”，提高立法质量

图为山东省人大常委会副主任于建成发言

    近年来，我省人大常委会围绕提高立法质量，积极探索开展立法前、立法中、立法后“三个评估”，着力推进科学立法、民主立法，优化了立法资源配置，提升了立法水平，取得了明显效果。

    一、强化立法前评估，解决能不能立法的问题

    一个法规能不能立，取决于现实需不需要和立法条件具不具备。地方立法的资源有限，选择好立法项目，事关经济社会发展大局，事关立法的质量和效益。为从源头上把好质量关，确保将有限的立法资源用在刀刃上，我们着力强化立法前的评估，有效提升法规立项的科学性、前瞻性和全局性。一方面着力强化必要性评估。对哪些法规项目该立，哪些不该立，哪些先立，哪些缓立，全都通过严格的评估论证来确定。对部门报送和向社会公开征集的每一件立法建议项目，都要先问“现实是不是急需、条件是不是具备、针对性强不强”，在此基础上坚持“四个不立”，即立法项目不是经济社会发展急需的不立，虽有立法必要但立法条件不具备的不立，能用党纪、政策、规章、道德解决的不立，立法目的针对性不强、效果不理想的不立。努力做到把党委重大决策、政府着力推进、社会普遍关注、人大职权范围内的事项作为立法重点，保证了有限的立法资源用在经济社会发展最急需的立法项目上。如在制定五年立法规划和年度立法计划时，我们坚持在广泛征求各级各部门、社会各界意见的基础上，对各方面提出的立法项目进行多轮严格评估筛选，对经评估确立的立法规划和年度立法计划经省委批准后，强化其严肃性和权威性，原则上未列入五年规划的立法项目，一般不得列入年度立法计划；未列入年度立法计划的，一般不得进入当年立法程序。另一方面着力强化可行性评估。我们要求每个起草单位对其立法项目的立法内容、立法条件、可行性、社会影响和法规实施的成本效益等，都要进行客观认真的评估。对重要的法规实行第三方评估。2012年4月，我们委托山东社会科学院法治研究中心和山东大学法学院作为第三方，分别对修订《山东省专利保护条例》和制定《山东省辐射污染防治条例》两件立法项目进行立法前评估。两家受委托单位按照委托协议，组织专家学者就有关问题深入调研，充分分析论证，对立法项目的针对性、可行性、需要解决的主要问题、法规实施的预期效果及应否纳入立法计划等做出了客观系统的评判，同时指出了法规起草单位自评报告中存在的主要问题。目前这项工作已逐步走上了常态化、规范化的轨道。从实践看，强化立法前评估，对于优化立法资源配置，增强立项的科学性，保证立法质量具有重要作用。

    二、强化立法中评估，解决立什么样法的问题

    良法才能善治。一部法规制定得好不好，管不管用、能不能解决实际问题是关键。对此，我们着力强化对法规的针对性和实效性的评估论证。一是邀请专家全面论证。当前立法已涉及到经济社会生活的方方面面，法律规范越来越具体，有的专业性很强，只靠立法机关的力量有时难以全面把握和准确规范，借助“外脑”、“智库”的作用显得更为重要。为此，我们建立了立法咨询员制度。省人大常委会聘请了20位省内顶尖的专家学者担任省人大常委会立法咨询员，并明确规定每件法规草案都必须经立法咨询员专题会议评估论证通过后才能进入下一程序。从实践看这项制度的设立对我们更好地把握立法规律，增强法规的针对性和实效性具有重要意义。二是重点问题立法听证。地方性法规的涉及面虽然比较广，但其核心内容往往只有几条，需要解决的主要矛盾和问题也就几个。立法听证会是就法规重点问题听取民意、集中民智的一种有效方式，为此，我们对涉及利益关系重大调整的法规都坚持立法听证。如在制定南水北调工程沿线区域水污染防治条例时，考虑到该项立法与沿线区域人民群众的切身利益密切相关，我们把立法听证会开到了工程现场，重点就条例草案涉及的水污染防治补偿机制和三级保护区的控制措施等问题进行立法听证。通过激烈的辩论探讨，各有关方面在一些重点问题上统一了思想，形成了共识。为进一步提高效率，节省成本，我们积极开展以互联网为载体的网上立法听证。目前，已就旅游条例、供热条例等多部法规进行了网上立法听证。三是难点问题分析实证。在立法过程中，经常会遇到对某个问题、某项条款存在重大意见分歧的难点问题。对此，我们在注重定性分析的同时，还注重定量分析，进行客观、详实的现状调查和数据测算，开展实证分析，为立法决策提供科学依据。如在制定物业管理条例时，有关方面对水、电、气、暖等专业设施设备的投资问题争议较大，为此，我们考察了济南、青岛、淄博等8个市的相关情况，对其基础设施配套费收取的数据资料进行测算，并对法规实施后的状况进行预测评估，经过分析实证和评估，找出解决问题的最优方案，增强了条例的可行性。

    三、强化立法后评估，解决好法规实施效果的问题

    立法的目的在于实施，立法的效果要靠实践来检验。强化立法后评估，对及时深入了解掌握法规的实施情况，总结立法经验，研究存在的问题，提高立法的科学化、民主化水平具有重要意义。为此，我们一方面继续强化“立法回头看”活动，对每部法规实施后的效果采取问卷调查、联合评估、第三方评估等形式进行跟踪评估，对法规的制度设计是否合理、立法内容是否恰当、条款的针对性和可操作性强不强、实施效果好不好、是否需要修改补充和废止做出客观评判。另一方面，为进一步完善评估模式，增强评估的针对性、实效性，使立法后评估工作步入规范化、制度化轨道，2013年3月，在认真总结“立法回头看”活动经验的基础上，省人大常委会出台了《山东省地方性法规实施情况报告制度》，明确规定：负责地方法规实施的单位要在规定的时限对法规出台后的实施情况进行认真总结评估，把贯彻法规的主要工作措施，实施法规的社会效果，以及立法确立的制度和规范是否科学、是否符合实际、立法是否实现了预期目的，作为一个整体来分析评估，评估的情况要以正式文件的形式向省人大报告。这一制度的设立，使省人大常委会可以及时了解和掌握行政机关、司法机关及社会各个层面在实施法规过程中取得的进展和存在的问题。通过对法规的针对性、可操作性和实效性的综合分析评估，既为法规的有效实施创造了条件，又为做好法规的立、改、废、释，推进科学立法、民主立法提供了可靠依据。