完善地方立法工作机制的探索和思考（淄博市）

    健全完善的立法工作机制，是做好地方立法工作的重要基础和前提。随着地方立法工作的不断深入，立法工作机制变得越来越重要。我们根据立法工作面临的新形势、新要求，结合淄博市地方立法的实践，就如何建立健全更加科学高效的地方立法工作机制进行了积极地探索和研究，为进一步提高地方立法质量提供了机制保障。

    一、我市完善地方立法工作机制的实践与探索

    换届以来，我市人大常委会根据立法工作各环节的不同要求，结合立法工作实际需要，不断创新立法工作理念，改革和完善立法工作机制，并取得了初步成效。

    （一）建立了立法重大事项报告制度

    坚持党的领导是人大常委会履行职责、开展各项工作的前提和根本保证。具体到立法工作，就是要积极争取党对立法工作的领导，把党的主张通过人大立法变成国家意志，变成全社会共同遵守的行为规范。本届人大常委会坚持立法工作重大事项向市委报告制度，紧紧围绕市委确定的中心任务统筹谋划立法工作，以加快改革开放和经济社会发展的进程。在继续坚持将立法规划、立法计划、新立法规报送市委审查的基础上，市人大常委会研究确定，法规的立、改、废都要向市委报告，待市委审查后，再提交市人大常委会表决；审议中遇到的重大问题及意见分歧较大的问题都要及时向市委作出汇报。坚持立法重大事项报告制度，强化了市委对立法工作的领导，确保了立法的正确方向，实现了立法决策和改革决策的同步，也大大增强了立法的针对性和法规的实效性。

    （二）完善了立法工作模式

    在立法过程中，过去一直采取市政府起草部门、法制办、市人大专门委员会、常委会法工委各管一段的“接力式”工作模式，重复劳动、效率不高的问题比较突出。借鉴外地人大经验做法，我们对现行立法工作模式进行了改革创新。市人大常委会负责统筹、协调立法全过程，对市级相关立法资源进行了整合，主动加强与各立法相关机关、部门和单位的联系沟通，结合年度立法计划的编制，落实了立法工作责任制，确定各立法项目的分管负责人和主办人，要求各单位分管负责人和主办人全程参与有关法规案的调研、起草、审议、修改等工作。将各管一段的“接力式”模式转变为分段领跑的“长跑式”模式，相互之间密切了沟通和配合，大大提高了立法工作效率。

    （三）健全了社会公众参与机制

    在立法工作中，我们坚持实行开门立法，不断拓宽征求意见渠道，取得了良好效果。

    1、公开征求意见制度。在市人大网站上公布法规草案全文、立法参考资料，并在市级主要媒体刊登公告和网站链接，公开向社会公众征求意见，对收集到的合理意见和建议及时整理、归纳、研究、吸收。

    2、立法调研制度。立法调研是立法工作的基础性环节。我们对每一部法规案都要开展立法调研，通过书面征求区县意见、召开各种不同形式的座谈会、论证会、协调会以及实地考察等方式，多渠道、多层次征求不同社会阶层和群体的意见。对于法规涉及的主要利益攸关方，我们将立法调研的重心下移，向基层和群众延伸，直接听取当事方的意见。在淄博市太河水库饮用水源地保护管理条例修订草案调研中，我们深入库区实地考察并召开座谈会，听民声、查真相、摸实情，库区干部、群众的强烈呼声催生出了法规案中的生态补偿制度。

    3、代表参与立法制度。为了切实发挥代表在立法中的作用，我们积极探索代表参与立法的工作机制，在组织召开立法调研座谈会、征求意见座谈会时，都邀请一定数量与法规内容有关的人大代表参加，面对面听取意见。

    4、立法听证制度。针对法规审议中群众普遍关注、反响强烈或者争议较大的问题，我们通过媒体发布公告，选择一定数量、观点对立的陈述人参加立法听证会，专题听取意见。今年上半年，结合淄博市燃气管理条例的修订，二审后我们组织召开了地方立法以来首次听证会。观点对立的12位陈述人，围绕居民用户燃气设施维护更换责任和费用分担，以及计量表、报警器、连接软管是否应定期报废等六个方面的问题，各自陈述了意见，达到了听证的预期目的。

    （四）完善了立法咨询机制

    为提高立法质量，拓展民主立法渠道，我们先后聘请33名各个层面的领导干部、专家学者、基层法律工作者作为立法顾问和咨询委员，参与地方立法工作。通过邮寄草案文本、发送邮件、登门拜访、邀请参加座谈会、立法调研和专家论证会等多种形式，征求对法规草案的修改意见。同时，还与山东理工大学法学院、市律师协会合作设立了地方立法“研究基地”和“律师咨询团”，聘请了特邀研究员和咨询员参与立法工作，以发挥法律教学人才优势和律师专业优势。根据需要，邀请有关专家、学者参加立法论证会，就法规草案涉及的专业性较强的问题专门听取意见和建议。

    （五）创新了审议机制

    1、改革了法规案审次制度。在立法实践中，我们深感二审通过制度存在很多弊端，比如常委会会期一般较短，二次会议上既要审议又要交付表决，时间仓促，审议意见来不及研究、论证，导致有的法规质量不高。再如，在二审中，对有的问题意见分歧很大，一时难以统一思想认识，需要隔次审议或者三审才能解决问题。为此，主任会议审时度势，对审议机制进行了改革，研究决定实行灵活的审议机制，一般情况下实行了“两审三通过”制度；特殊情况下，实行隔次审议或三审通过的制度。淄博市节约能源条例草案二审之后没有直接交付表决，首次尝试了三通过制度。法工委围绕二审中提出的问题，继续深入调研、组织论证，用充足的时间对常委会审议意见进行认真研究吸收，向第三次常委会会议提交了高质量的法规草案表决稿，得到了常委会组成人员的充分认可。在淄博市萌山水库保护管理条例、淄博市文物保护管理办法修订草案审议过程中，由于有关问题需要进一步协调解决，二审之后又多次召开协调会，现场调研，对条例修订草案作进一步研究修改后，经过了常委会三审才交付表决。

    2、审议意见简报制度。为调动常委会组成人员发言的积极性，进一步提高法规案审议质量，将其审议发言及时归纳、整理，经本人审签后，以简报的形式予以公布。审议机制的创新，增强了常委会组成人员的履职意识和能力，确保了常委会审议职能的充分发挥，进一步提高了法规质量。

    3、法规知识讲座制度。对于列入年度立法计划的法规案，在常委会会议审议前，约请法规案起草部门的负责人讲解立法背景、工作现状以及立法需要解决的主要问题等相关内容，使常委会组成人员和机关工作人员提前了解和掌握法规案背景材料，有利于在审议时更好地发挥作用，提高审议质量。今年以来，我们先后约请市文物、专利、气象等部门的负责同志作了专题讲座，达到了预期目的。

    （六）启动了立法评估机制

    立法评估是推进科学立法、民主立法的有效途径。换届以来，我们尝试开展了立法评估工作。

    1、立法中评估制度。在淄博市燃气管理条例修订草案表决之前，为了有效解决群众关注的热点、难点问题，切实维护好人民群众的生命财产安全，我们组织召开了专家论证会，邀请七位省、市专家对修改稿的内容进行了全面评估，评估意见为法规修改提供了重要参考。淄博市酒类流通管理条例草案在审议过程中，常委会组成人员对设定酒类流通许可等问题意见分歧较大，因此被搁置审议两年。我们及时组织有关专家、学者、部门负责同志召开论证会，对法规案的合法性、可行性、必要性进行了评估，提出了终止审议的意见，主任会议研究决定终止审议该草案，书面印发常委会会议。

    2、立法后评估制度。今年7月，按照工作计划法工委启动了立法后评估工作，对科学技术进步条例进行立法后评估。我们制定了评估实施方案，面向全社会发布公告征求意见，将通过部门自查、专家论证和法工委评估相结合的方式，对条例的可行性、合法性、必要性等方面进行全面评估，提出修改或者废止的意见，形成评估报告，并向主任会议进行汇报。

    3、地方性法规实施情况报告制度。法规实施情况报告制度，是对执法检查制度的必要补充，也是立法后评估的重要方式。为进一步推动法规贯彻实施，及时了解掌握实施情况，做好法规立、改、废工作，今年上半年我市出台了地方性法规实施情况报告办法，对法规实施中应当报告的内容、时间、形式作出了具体规定，要求新制定的地方性法规实施满一年、上位法修改、法规实施后情况发生重大变化、法规授权制定配套性规定的，由负责法规实施的主管部门向市人大常委会书面报告法规实施情况。截止目前，有关部门和单位已将3件法规的实施情况按期报告。

    二、对新形势下创新立法工作机制的思考

    党的十八大和十八届三中全会对立法工作提出了新要求：“要完善中国特色社会主义法律体系，健全立法起草、论证、协调、审议机制，提高立法质量，防止地方保护和部门利益法制化”；“要完善人大工作机制，通过座谈、听证、评估、公布法律草案等扩大公民有序参与立法途径”；“要构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关的协商渠道，深入开展立法协商”。地方立法作为社会主义法律体系的重要补充，必须认真贯彻落实好这些新要求，并通过建立和完善更加科学高效的立法工作机制来加以保证。

    从地方立法面临的新形势来看，也需要不断健全完善和创新立法工作机制。法规调整的对象和关系越来越复杂。随着改革开放的不断深入，各种社会矛盾日益凸显和敏感，这就对立法的公平公正、精细化提出了更高要求，原来那种粗线条的立法方式已很难适应新形势的要求。公民对立法的关注度越来越高。随着人们法制意识的不断增强，越来越多的公民开始关注与自身利益密切相关的法规，并希望通过不同的方式参与立法过程，表达诉求，这就为开门立法提出了更高的要求。社会对立法效率、立法质量的期待越来越高。由于人大立法主导作用发挥不力，造成了立法步伐慢、效率低等问题；由于缺乏立法前的评估机制，立项不准，法规案盲目提报、中途夭折的现象屡屡发生，造成了立法资源的浪费；社会经济发展日新月异，由于缺乏立法后评估和法规清理机制，使一些法规得不到及时的修改或废止。这些问题的解决，都有待于立法工作机制的完善和创新。

    根据党的十八大和十八届三中全会精神，结合立法工作实际，我们认为，当前在立法工作机制方面，亟需从以下几个方面完善和创新。

    （一）进一步完善立法工作协调机制

    完善立法工作协调机制，加强在立项、起草、论证、审议等各环节的沟通与协调，旨在平衡各方利益、争取各方理解和支持，形成工作合力，以提高工作效率，加快工作进度。

    1、计划落实协调制度。年初，围绕落实年度立法工作计划，常委会应专门召开由立法各相关主体参加的计划部署会，明确立法项目工作责任分工，落实责任人和主办人，确保年度立法任务的完成。

    2、日常工作协调制度。常委会法工委、相关专门委员会工作机构应提前介入，加强同政府法制办、起草部门和其他有关部门保持经常性的工作联系与沟通，通过联席会、协调会、督办会等方式，了解工作动态，督促工作进度，掌握起草、修改中遇到的困难和问题。

    3、重大问题协调制度。对审议中遇到的重大问题，常委会法工委应会同相关专门委员会工作机构、政府法制办、起草部门及时研究处理。必要时，常委会分管领导同志或者主要领导应及时与政府领导同志以及有关部门主要负责人沟通协调、交换意见。

    （二）进一步完善法规立项工作机制

    法规立项是立法活动的起始，而立法的必要性和可行性则是法规立项的前提、基础，也是关系法规质量和立法工作效率的首要条件。因此，立项工作机制应围绕科学把握立法的必要性和可行性来设计和构建。

    1、法规立项调研制度。无论编制五年立法规划，还是编制年度立法计划，市人大有关专门委员会及其工作机构要开展广泛深入的调查研究，对拟立项法规应提出立法必要性、可行性的调研报告。

    2、法规立项论证制度。对拟立项法规，市人大相关专门委员会应牵头组织法规立项论证会，邀请市政府有关部门以及人大代表、专家学者等参加，对其立法必要性、可行性逐项论证，提出法规立项报告。

    3、法规立项沟通协调机制。市人大常委会法工委应牵头组织召开联席会议，会同市人大相关专门委员会工作机构、市政府法制办、起草单位以及其他有关单位，对拟立项法规进行研究协商，提出法规立项初步意见，报主任会议研究确定。

    （三）完善法规案提出机制

    市政府、市人大常委会主任会议、常委会组成人员5人以上联名、专门委员会均可依法提出立法案。但从立法实践看，专门委员会提请审议的法规案极少，目前主要依靠政府提报，渠道“单一化”问题比较突出。为加快立法进度，常委会应充分发挥人大专门委员会的作用，逐步尝试改变这一状况。对于涉及工青妇方面的法规案、协调工作不多的法规案或者法规的集中清理，可以安排市人大相关专门委员会提出法规案。

    （四）完善公开征求意见制度

    面向公众征求意见，应进一步改进通过媒体征求意见方式方法，在增强实效性上下功夫。公布法规草案，不仅要公布一审草案还要尝试逐步公布二审、三审修改草案。同时，立法议案、立法说明、参考资料、审议情况等要一并公布；还可以针对法规案涉及的重点、难点问题，设计调查问卷，采用问卷调查、网上投票等方式了解公众真实诉求。网站要开设对话窗，方便公众及时反馈意见。可以尝试采用网上听证的方式，让更多的人、更方便的参与立法听证会。

    （五）进一步完善立法咨询制度

    我们建立的多种立法智囊机构，在科学立法方面发挥了重要作用，但专家学者队伍人员结构单一、知识单一、不熟悉行业情况的问题较为突出，对法规案修改中遇到的一些难点、焦点问题，难以从行业角度提出专业性参考意见。建议完善立法智囊机构人员组成，从各行业选聘业务能力强的专家，建立行业专家库，研究修改法规案时，可以从专家库选择相关行业的专家参加论证会或发送法规案征求意见。

    （六）进一步完善审议工作机制

    在审议环节，有的法规案临近会期才提交，给专门委员会调研、修改、审议造成了被动；还有的法规案不能按计划时间提请审议，使得常委会无法完成年度立法计划。为改变人大被动立法的现状，建议将不按规定时间提请审议的法规案，不再列入本次会议审议；也可调整立法计划的分类设置，将审议项目、调研项目两类调整为审议项目、提案项目和调研项目三类。提案项目是指年内由市政府或者其他主体提案，暂不审议存入立法计划项目库，下一年度安排审议的项目。

    （七）进一步完善立法后工作机制

    1、完善法规宣传工作机制。做好法规出台的宣传工作，对准确理解立法意图、深入贯彻落实法规意义重大。常委会应建立法规宣传工作制度，明确常委会工作机构、政府有关部门的职责分工，落实宣传工作责任。相关专门委员会应牵头组织开展宣传活动，常委会法工委、研究工作机构和法规实施部门应积极参与，分工协作，密切配合。

    2、完善立法后评估制度。立法后评估是检查、评价法规质量的重要手段，也是法规立项的重要参考，这项工作应常态化、规范化、制度化。要积极探索地方性法规分析评估机制，通过法规实施报告、执法检查、问卷调查、量化分析等多种手段，了解和掌握某项法规的贯彻执行情况和法规本身的缺陷，加强立法信息反馈，为法规的立、改、废提供依据。

    3、完善法规清理制度。现行法规中，有的内容已不再适应形势发展的需要，有的条款如设定的行政处罚、行政许可、行政强制等，随着上位法的修订或者国务院取消、下放行政审批事项，都需要适时清理地方性法规。法规清理应制度化、经常化，对清理中需要修改或废止的法规，应及时列入年度立法计划予以审议。

    （八）建立和完善人大代表、政协委员参与立法机制

    1、完善代表参与立法制度。总结代表参与立法的有效形式和经验，健全完善代表参与立法长效机制，逐步扩大代表参与面，以充分发挥代表在地方立法中的作用。可以根据代表所在行业和专业特长予以分类，就某一领域立法选项或者法规案有针对性地征求代表意见。

    2、建立立法民主协商制度。政协组织和政协委员参与地方立法工作，既有利于立法机构发扬民主，广开言路，也有利于发挥政协参政议政、建言献策的优势，推进立法科学化、民主化水平。立法民主协商是地方立法面临的新课题，有的地方已开展这项工作，效果十分明显。要探索建立立法协商机制和工作流程，推动立法协商规范化和常态化。

    （九）建立立法人员培训机制

    近年来，随着立法步伐的加快，立法任务日益繁重，对立法工作者的能力提出了更高要求，立法工作力量与立法任务不相适应的问题日益突出。常委会应充实立法工作队伍，采取多渠道、多形式加强对立法工作人员的业务培训。同时，建议全国、省人大组织举办不同形式的立法培训班，以增强地方立法业务水平和服务保障能力。