努力适应新形势 不断推动地方立法工作

    按照党的十八届三中全会精神，如何适应全面深化改革、全面推进依法治国的新形势，加强和改进地方立法工作，提高立法质量，是地方立法的永恒主题，也是深入推进地方立法的一项长期而艰巨的工作。站在新的历史起点上，地方立法依然担负着重要职责和繁重的任务。只有顺应形势发展，坚持不懈地探索新的方式方法，不断健全完善各项制度，才能实现立法质量的提升。近年来，福州人大常委会在深化改革中不断探索和创新立法机制，优化和完善立法程序，努力发挥地方立法对经济社会发展的引领和推动作用。

    一、近年来的立法实践探索

    福州市人大常委会紧紧围绕完善中国特色社会主义法律体系的目标要求，紧密结合本市实际，积极推进地方立法工作。正确处理权利和权力、权利和义务、权力和责任的关系，实现权利和义务相平衡，权力和责任相统一，努力为福州经济社会发展提供有力的法制保障。

    （一）发挥人大的主导作用

    一是坚持党的领导。市人大常委会在立法工作中与市委中心工作保持协调一致，自觉把党的主张通过法定程序转变为全市人民的共同意志，从法律制度上保证党的路线方针政策的贯彻实施。特别是本届以来，坚持重大立法工作安排、编制五年立法规划和年度立法计划主动向党委报告，积极争取党委支持。同时，每一个立法项目，在市人大常委会审议通过前，法规草案修改稿都专题报市委常委会议研究。二是把握主动性。在法规立项、调研、修改、审议各个环节中，市人大常委会主动作为，广泛听取政府有关部门和社会各界意见，督促政府有关部门及时做好调研起草论证工作，召集政府有关部门共同参与调研、修改、论证全过程。三是调动各方力量。目前，我市的大多数法规草案由行政主管部门起草、由市政府提请审议。市人大常委会在加强与政府的整体协调的基础上，尽力打破部门沟壑，消除利益壁垒，调动各级人大、政府积极性，形成整体合力，保证了地方立法工作的顺利开展。

    （二）维护人民群众的合法权益

    在贯彻立法为民的过程中，市人大常委会由注重政府强化管理、约束管理相对人的“管理型立法”，向注重规范政府行为、保护管理相对人合法权益的“服务型立法”转变，从制度上保障人民群众各项权利。

    一是加强民生领域立法。适应保障和改善民生的迫切要求，将扩大民生立法覆盖面、完善公共服务、维护社会公平正义作为立法工作重点。例如将物业管理、法律援助等列入立法项目，明确政府责任，解决突出问题，维护人民群众权益。二是规范行政行为。政府提供的行政服务关系到责任政府、廉洁政府建设，关系到政务公开和依法行政水平。今年市人大常委会对行政服务条例进行审议，该法规的出台将进一步推动行政效能的提高，优化行政服务，为群众提供更加优质高效的服务。三是加强社会管理立法。地方立法涉及社会管理的方方面面，但涉及解决人民群众最关心最直接最现实的利益问题应优先列入立法计划，尽快安排审议。例如今年安排审议的公共场所控制吸烟管理办法和养犬管理条例，就是社会普遍关注的焦点以及难点问题。

    （三）拓宽公民有序参与的渠道

    市人大常委会在立法中注重倾听社会各界意见，通过完善公开征集立法项目和立法建议制度，采取座谈会、论证会、听证会以及媒体和人大网站公布法规草案等方式公开征求意见，使制定的法规充分体现人民群众的共同意愿。

    一是在立项上，公开征集五年立法规划和年度立法计划建议。通过媒体公开向全社会征集立法计划建议项目，把民主立法延伸到立法的源头，得到了市民的积极响应。例如在今年的立法计划项目公开征集过程中就收到了公民61项的建议。为鼓励公民参与的积极性，我们给提出立法项目建议的公民发出感谢信，对建议被采纳的公民给予奖励。这一做法提升了代表和群众参与立法的热情，社会反响良好。二是在调研时，注重倾听管理相对人的意见。法规质量要提高，就要接地气，特别是要倾听行政管理相对人的意见。例如在制定物业管理若干规定以及茉莉花茶保护规定的过程中，我们就分别召集了由部分业主和物业管理企业、茶农和茶叶生产企业参加的座谈会，认真倾听意见，从不同角度进行论证，确保法规切合福州实际情况，解决重点难点问题。三是在修改论证中，注重吸收公民对法规草案的建议。重视与群众利益密切相关、意见分歧较大、需要统筹兼顾的重大问题，更多的吸纳人民群众的意见建议，防止和避免立法中的部门利益现象。例如在制定我市停车场管理办法过程中，采取了听证的方式，扩大了参与面，各方意见得到了充分表达，引起了社会的高度关注，取得了良好的社会效果。四是在审议通过后，启动意见采纳情况的反馈机制。对群众提出的意见和采纳的情况进行反馈，使群众看到自己参与立法的成果，可以进一步调动人民群众参与立法的积极性。例如我们对书面提出立法意见建议的代表和群众，逐一反馈采纳的情况和缘由，做到件件有回音。

    （四）切实提高立法工作水平

    创新是推动地方立法工作不断发展，也是促使地方立法工作取得新成绩的原动力。近年来，市人大常委会在创新立法上下功夫，努力解决经济社会发展中出现的各类新情况、新问题。

    一是探索开展立法前评估。在多次开展立法后评估的基础上，于去年开始尝试开展立法前评估。我们选取了列入立法调研项目的法律援助条例作为立法前评估的对象。经过多次研究论证、详细制定方案、慎重选择评估办法后，与福建师范大学法学院签订了委托协议，形成了以市人大常委会法工委主导、院校专家学者负责、市法律援助中心协同的评估工作小组，确保理论和实践的有机结合。在委托评估工作中，加强与福建师范大学法学院、市法律援助中心的沟通和联系，通过跟踪评估内容，加强评估指导，组织评估报告论证审查等，做好评估工作进度和质量的控制。我们认真总结了此次立法前评估工作的得与失，不仅为法规的制定做好了铺垫，而且拓展了提升立法质量的有效途径。二是尝试委托起草论证。作为今年立法项目的志愿服务条例，采取了委托起草的方式，通过与律师事务所签订合同，对时间进度、论证方式、质量要求等进行明确。草案初稿形成后，组织省市专家进行评审，确保了法规草案的质量。目前，我们正以“政府购买服务”的模式，将已进行二审的城乡规划条例草案，委托高等院校组织专题小组进行三审前的论证修改，以期通过论证修改模式的多样化实现立法草案的精品化。通过委托起草和论证，可以集纳实务界的专业智慧，真实反映群众的利益诉求，努力避免部门主导立法的诸多弊端，力使法规成为平衡、成熟并兼具专业性和群众性的良法。

    二、适应地方立法工作的新要求

    中国特色社会主义法律体系的形成和不断完善，使我国的法制建设步入了一个新阶段，也使地方立法工作站在了一个新起点。全面深化改革、全面推进依法治国的时代背景，对当前地方立法工作提出了新的更高的要求，对此进行充分的认识，有助于把握时代脉搏，提高立法质量，推进本地区的民主法治建设。

    （一）更加注重树立精品

    “法不在多而在精”。要把追求精品良法作为立法的重要目标，努力实现从讲求立法速度向立法精细化转变。一是推行立法模式的精细化。在坚持够用、用足的前提下，改变“大而全”、“小而全”的结构完整的常规模式，尝试“有几条立几条、管用几条制定几条”的立法模式。采取更为灵活、多样、适用的体例，在构架和内容上，由综合性、系统性向单行性、专项性转变，防止小法抄大法，影响地方性法规的权威性和严肃性。二是追求条文设计的精细化。地方立法的现实作用就是要更实在、更直接、更具体。因此在条文设计上要少一些原则性、宏观性、纲要性的条款，多一些细化、量化的规定。少一些提倡性、号召性、宣示性的条款，多一些实质性、具体化的规定。要有的放矢地增强地方性法规的可操作性和可执行性，解决某一领域、某一方面的特定问题。

    （二）更加注重突出地方特色

    地方特色是地方立法的灵魂，唯有地方特色，地方立法才能更有作为，也才有存在的必要性。一是地方立法应把主要精力用在本地实际情况和民情民意的调查研究上，把有限的立法资源用在创制性立法、自主性立法攻关上。二是地方立法应着重对上位法未作规定的进行补充，对上位法规定过于原则的，进行细化，制定出真正具有鲜明个性和地方特色、可操作性强、能够解决实际问题的法规。三是地方立法应结合本地发展战略以及地区定位，切实解决当地当前经济与社会发展中存在的、上位法没有解决的矛盾和问题。在立项上把好关，从源头上突出地方特色；在条文设置上、从内容上注重解决本地区在实践中存在的主要问题。四是地方立法应更加注重诸如保护生态环境、节约资源能源、鼓励自主创新和科技成果产业化等方面。同时，继续加强人大及其常委会自身建设，以及加强和创新社会管理的立法。

    （三）更加注重维护国家法制统一

    遵守不抵触原则是开展地方立法的前提。保持法律法规之间的和谐，维护法制统一，是完善法律体系的一项重要任务。一方面要将维护法制统一和修改完善法规工作放在更加突出的位置，无论是制定、修改或者废止法规，都应解决法规的不一致、不协调、不适应的问题，确保立法权限不越权、内容与上位法不违背、基本原则不抵触。另一方面要促进法规清理的常态化、制度化、规范化，通过对地方性法规的及时清理，进一步规范行政行为，支持政府及其有关部门开展工作，维护公民、法人和其他组织的合法权益，促进经济社会又好又快发展，为推动民主法制建设提供立法支持和法制保障。

    （四）更加注重构建科学的立法工作机制

    继续积极探索科学立法、民主立法的新途径、新机制。一是进一步完善立项论证制度，尤其对立项的现实必要性、紧迫性等问题逐项进行有针对性的研究讨论，把握好立法的必要性、可行性和立法时机，提高立法规划和立法计划的科学性、合理性，利用好有限的立法资源。二是在更多领域、更大范围推行立法听证制度，在认真总结已有模式的基础上，使听证形式多样化，不断扩大公民对立法的有序参与，广泛听取社会各界特别是基层群众的意见。例如可以尝试将立法规划、立法计划、法规草案以及法规所涉及的焦点问题举行听证，通过倾听各方意见特别是群众的意见，协调各方利益，集思广益，凝聚共识。三是建立和完善开门立法的反馈制度，对立法工作提出的各种建议、意见采纳情况，及时反馈，切实保护和发挥广大人民群众参与地方立法的积极性。

    三、新形势下地方立法工作的思考

    针对全面深化改革和全面推进依法治国中出现的新情况、新问题，要通过做好立法工作，努力破除经济社会发展中的体制机制障碍，为推进经济社会的全面、协调、可持续发展提供法制保障。

    （一）立法科学化与民主化同轨

    立法是一项庄严的专业性很强的政治活动。立法过程即是公民实现政治参与的过程，也是凝聚共识、宣传法制的过程。只有重视过程，才能体现科学立法、民主立法。在法规的立项、调研、审议乃至疑难问题协调方面，应建立行之有效的工作机制，加强立法机构与政府法制部门及相关行政机关的密切配合，充分发挥民智，特别是专家学者的作用。对于一些关系民生、事关长远、人民群众普遍关注的重要法规草案，要秉持科学严谨的态度和求真务实的精神，针对立法中的重点难点问题，大力加强调研，深入实际、深入基层、深入群众，广泛听取条例制定中涉及到的各利益群体的意见，了解不同的观点和诉求，让各方意见得以充分表达。

    （二）经济立法与社会立法共行

    较长一段时间里，注重经济立法，为促进经济发展提供有力的支持，是地方立法的一大共性。然而，随着改革的深化，经济的快速发展，许多社会深层次的矛盾和不同利益诉求在立法中越来越多地反映出来，通过立法创新社会管理，促进社会公平的要求越来越强烈。在不与上位法相抵触的前提下，在重视经济立法的同时，更应密切关注社会立法，由注重经济立法过渡到与经济社会立法并行。加强社会领域立法，可以更好的实现有效的社会管理，最大限度地满足不同利益群体的不同需求，是创新社会管理、促进社会公平的重要途径。

    （三）可执行性和可操作性并重

    要切实增强条例的针对性和实效性，针对现实生活中迫切需要规范的问题，及时回应人民群众的新要求、新期待。要确保地方性法规每一项制度可执行、易操作、真正管用，同时还应体现一定的前瞻性。立法时，要充分考虑政治、经济、社会发展的需要，确保能在较长一段时间发挥作用。在结构体例上避免“贪大求全”，采取什么样的结构体例，应由法规自身的内容来决定，不必片面追求体例的完善，充分体现简明管用，确保法规能够解决主要问题、关键问题。

    （四）法规的“立、改、废”并举

    重制定、轻修改、少废止一直是地方立法工作的基本格局，也是制约立法工作水平提高的一大障碍。要维护社会主义法制的统一，就要对当前的法规进行全面梳理，对那些不符合上位法规定以及与形势发展不相符的法规及条文进行修改或者废止。从促进发展、利民惠民出发，构建和谐社会，紧跟经济社会发展大局，稳步推进地方立法工作，努力基本形成“立、改、废”并举的局面，做到“制定不松懈、修改有成效、废止更科学”。