深入贯彻十八届三中全会精神 实现立法决策与改革决策更好结合

    党的十八届三中全会对全面深化改革作出了总体部署，落实改革部署，需要从体制机制上进行总体规划、顶层设计和综合配套，从法律上、制度上解决改革中带有根本性、全局性和长期性的问题，发挥立法在改革创新中的引领和推动作用。今年3月十二届全国人大二次会议上，张德江委员长在人大常委会工作报告中指出：“坚持把立法决策与改革决策更好结合起来，抓紧制定和修改同全面深化改革相关的法律，从法律制度上推动和落实改革举措，充分发挥立法在引领、推动和保障改革方面的重要作用。”这与习近平总书记强调的“凡属重大改革都要于法有据、先立后破、有序进行”是一脉相承的。

    近年来，我省人大常委会围绕大局开展立法工作，将立法工作放到经济社会发展全局中去谋划和推进，坚持从江西的省情和实际出发，坚持立改废相结合，通过立法制度设计贯彻落实中央和省委的重大改革部署，进一步破除体制障碍、推动制度创新，及时解决改革发展的实际问题，取得了积极的成效。

    一、近些年来我省发挥立法引领推动作用，实现立法决策与改革决策相结合的初步实践

    （一）围绕生态立省，加强了生态领域立法

    习近平总书记在谈到环境保护问题时指出：“我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山。”良好的生态环境是江西最大的品牌和优势，省委、省政府确立了“生态立省、绿色崛起”发展战略，提出要牢固树立保护生态环境就是保护生产力的理念，坚持在保护中发展，在发展中保护，积极探索生态与经济协调发展的新路子。我省一直将生态领域立法放在重要位置，通过立法切实巩固好生态优势，有效促进经济加快转型发展。为策应我省深入实施鄱阳湖生态经济区建设的国家战略，促进环境保护与经济社会的协调发展，及时制定了鄱阳湖生态经济区环境保护条例。该条例以生态保护为主线，按照鄱阳湖生态经济区的不同功能分区，在保护和管理措施上有针对性地提出了不少创新的制度设计。如为调动鄱阳湖生态经济区内各级人民政府保护生态环境的积极性，规定在鄱阳湖生态经济区内应当逐步建立绿色国民经济核算考评机制，提高生态指标考核权重系数，并对区内市、县、区人民政府及有关部门实行环境保护实绩考核；为解决鄱阳湖生态经济区产业布局调整后的利益平衡，规定省人民政府应当建立健全鄱阳湖生态经济区生态补偿机制，设立生态补偿专项资金，对生态公益林、湿地资源所有者和使用者、专业渔民进行生态补偿。我省还先后制定了湿地保护条例、机动车排气污染防治条例，旅游条例、森林公园条例、修订了实施野生动物保护法办法、实施水土保持法办法、环境污染防治条例等一系列保护生态环境资源方面的法规。生态领域立法的频率高、比重大、覆盖面宽，特色鲜明，为最大限度的巩固好、发挥好江西的生态优势，实现经济建设与环境保护协调发展提供有力的法制保障。

    (二)围绕创新社会管理，加强了社会领域立法

    近年来随着经济社会的快速发展，人民群众不断增长的医疗服务需求与医疗服务能力、医疗保障水平之间的矛盾日益突出，医患纠纷时有发生，并呈上升趋势。对此，省委、省政府提出要加大医疗纠纷预防和处理工作力度，完善医疗纠纷调处机制。我省在解决医疗纠纷实践方面进行了积极有益的探索，形成了“江西模式”和经验，中央综治办、国家卫生计生委等部委多次在全国宣传推广。为了进一步将医疗纠纷的预防与处理纳入法制轨道，维护正常的医疗秩序和社会和谐稳定，我们在总结实践经验的基础上，制定了全国第一部有关预防与处理医疗纠纷的省级地方性法规。该法规明确了卫生、公安、司法行政等部门在预防纠纷、加强调解、防止“医闹”等方面的工作职责，强调发挥医疗纠纷人民调解委员会（医调委）作为独立第三方在医疗纠纷处理的主渠道作用，规范了医调委的工作程序，引导医患双方在发生医疗纠纷后依法向医调委申请调解，并引入医疗责任保险制度，有效分解医疗风险。

    十八届三中全会作出了调整完善生育政策的决策部署，去年12月全国人大常委会通过了《关于调整完善生育政策的决议》，为了依法尽快实施单独两孩政策，江西省赶在今年1月份对我省人口与计划生育条例中关于单独两孩生育政策的内容进行了修改，使单独两孩生育政策在我省得到较早实施，顺应了人民群众的期盼。

    教育公平是社会公平的重要基础，近年来国家和我省对促进义务教育发展提出了一系列新政策、新要求，为促进我省义务教育全面健康发展，我们在实施《义务教育法》办法的基础上重新制定了江西省义务教育条例。主要围绕减轻学生负担、免收义务教育六项费用、保障平等就近入学、剔除择校之风等改革举措，作了大量明确具体的规定，为推进教育体制改革，解决群众普遍关心的择校热和农民工子女上学难等热点、难点问题提供了法律支持。

    (三)围绕经济发展方式转变，加强了经济领域立法

    为促进经济结构调整和产业转型升级，实现经济持续健康发展，近些年我省先后制定出台了科技创新促进条例、政府非税收入管理条例、审计条例、中小企业促进条例、专利促进条例、农民专业合作社条例，修订了实施《招标投标法》办法等法规，为引领和助推经济发展方式转变，规范市场经济秩序，深化财税体制改革，打造具有江西特点的开放型经济升级版提供了法制保障。江西经济欠发达的一个重要原因就是科技创新能力不强，对发展升级引领支撑不够，《江西省科技创新促进条例》强化了企业科技创新的主体地位，引导创新资源更多地向企业聚集，加大研发项目、创新基金和公共服务平台对创新型企业的支持，完善了产学研用相结全的科技成果转化体系，为我省全面深化科技体制改革，加快创新体系建设，推进科学发展将发挥重要的引领促进作用。中小企业的健康发展，是保持经济平稳较快发展的重要基础，针对我省中小企业普遍存在融资困难、技术落后、信息不畅等问题，在制定中小企业促进条例时，从优化发展环境、提供创业扶持、鼓励技术创新等方面规定了一系列促进中小企业健康发展的制度。农民专业合作社是创新农村基本经营制度、实现农村经济增长方式转变的有效形式。近年来，江西农民专业合作社发展取得了显著成效，在农民专业合作社的促进下，全省农业农村经济发展保持了良好的形势。为支持我省农民专业合作社健康快速发展，进一步提高农民组织化程度，推动农业增长方式的转变，在制定农民专业合作社条例时，结合我省实际，以对农民专业合作社的引导、扶持、服务为重点，制定了16条具体的扶持政策，同时在增加农民土地承包经营收益、开展信用合作、组建合作联社等方面作了创新规定。随着我省经济社会的全面发展，政府非税收入成为财政收入的重要组成部分，同时随着公共财政改革的不断深入，政府非税收入已经全部纳入预算管理，为规范政府非税收入预算管理，提高政府非税收入资金管理效益，今年我们及时制定了《江西省政府非税收入管理条例》，对于健全完善公共财政体制，理顺政府分配关系，增强政府宏观调控能力将起到积极的促进作用。

    （四）围绕行政审批制度改革，为简政放权提供法制依据

    为了进一步深化行政审批制度改革，今年4月，省政府拟取消和下放一批行政审批项目，其中有一些拟取消的项目是依据我省地方性法规设立的。省行政审批改革领导小组办公室与省人大沟通，希望我们授权省政府对7件地方性法规中设定的10项行政审批项目先行公布取消，再适时修改相关地方性法规。常委会领导对此非常重视，认为人大应当积极支持配合政府的改革举措，从立法方面为政府进一步转变职能、简政放权提供法制依据。法制委、法工委非常慎重，专门电话咨询了全国人大常委会法工委和部分兄弟省市，经过认真研究后认为，行政审批制度改革要在法治框架内依法推进，拟取消的行政审批项目，既然是通过法定程序设定的，也要经过相应的法定程序取消，应当先对相关地方性法规进行修改，待法规通过后再公布取消。根据我们的意见，省政府有关部门抓紧起草法规修正案，5月中旬，省政府向省人大提出了修改法规的议案，省人大及时将其列入5月下旬召开的常委会会议议程，作为一揽子修改审议通过。

    二、在全面深化改革背景下实现立法决策与改革决策更好结合的几点思考

    立法与改革是对立统一的矛盾关系，改革的特点是“变”，而立法的特点则是“定”。我国的立法工作是与改革同时起步、同时发展的，立法的任务常常是改革的任务，立法的难点也常常是改革的难点。以前我们常常强调先破后立，先改革后立法，用立法来保障和巩固改革成果。随着中国特色社会主义法律体系的形成、依法治国方略的全面推进以及改革的全面深入，这种模式已经不符合时代的要求。党的十八大和十八届三中全会，强调要进一步发挥立法的引领和推动作用，用法治思维和法治方式深化改革，在法治框架内推进改革。这就需要我们重新研究新的历史条件下立法与改革的关系，实现立法决策与改革决策更好地结合。

    （一）协调推进立法决策与改革决策

    立法引领改革，改革推动立法。当前改革发展对立法的要求，不仅仅是总结实践经验、巩固改革成果，而是需要通过立法做好顶层设计、引领改革进程、推动科学发展。另一方面，制定什么法，先制定什么后制定什么，重点规范什么内容，要根据改革的重点和步骤来确定。因此，深入贯彻十八届三中全会精神，将全面深化改革的任务落实到位，必须始终坚持在法治框架内推进各项改革，做到立法决策与改革决策的协调同步。

    1、立法工作要主动谋划、前瞻规划。人大作为立法机关，要坚决贯彻党的重大决策部署，高度关注改革进程，及时了解和掌握重大改革方向和举措，加强与省委、省政府有关部门的沟通，积极研究改革中的立法问题，使立法紧跟改革的步伐。在制定立法规划和年度立法计划时，要结合国家和地方的重大改革部署选择立法项目,根据改革的进展情况，区分轻重缓急，有计划、有步骤地开展立法；对有关方面提出的改革创新需求，积极研究立法解决途径，立法条件暂不成熟而实践又迫切需要的，可以考虑通过特别授权的方式允许先行先试；要加快重点领域立法工作，按照十八届三中全会的改革部署，在完善现代市场体系、创新社会治理体制、加快生态文明建设等领域抓紧制定和修改相关法律法规；要定期开展法规清理和立法后评估，全面梳理地方性法规与改革原则、改革方向不一致的情况，及时修改和废止有关地方性法规，为改革扫清体制机制上的障碍。

    2、研究制定改革方案与措施时，要同步研究考虑立法的支持与配合。改革的核心是制度建设和制度创新。出台新的改革措施，就要有新的立法，废除以前的做法，就要修改和废止相关法律法规。因此，有关部门在研究制定改革方案时，要通盘考虑改革涉及的立法问题，主动与政府法制工作机构和人大立法工作机构加强沟通联系，及时提出立法需求和立法建议，按照轻重缓急，梳理出立法的路线图和时间表。改革方案的研究过程，也是立法项目的研究过程，要尽可能吸收立法部门的同志参与改革方案的研究，从立法角度提出解决问题的思路和办法。如江西省委、省政府在“贯彻实施全面深化改革重要举措分工方案”和“《法治江西建设规划纲要（2014-2020）》工作任务责任分工方案”中，很多重大改革举措如完善国有资产管理、促进市场公平竞争和非公有制经济发展、推进科技创新、加快财税体制改革、完善环境治理和生态补偿制度、健全司法救助制度等，都将省人大常委会法工委列为参加单位，在具体改革措施的制定过程中，邀请法工委参与研究或者征求意见，便于获得立法的支持。

    （二）适应深化改革的需要不断完善立法工作机制

    随着立法与改革的密切结合，立法工作正在发生一些变化：一是立法工作任务更重了。当前改革任务繁重，既要全面改革，又要深化改革，重大改革任务一项接一项，立法要为改革提供依据和保障，相应的立法工作任务也将日趋繁重。二是立法难度更大了。改革越深入，面临的新矛盾新问题就越多，立法重点是要突破改革关键环节，着力破除体制机制难题，因此法规中的关键性条款和难点问题将会更多。三是精细化立法要求更高了。改革措施必须具体明确，要求立法不断增强针对性和可执行性，不能作原则性规定。四是起草审议修改的时间更紧了。为加快推进改革进程，立法必须走在改革之前或者与改革同步，特别是一些应兴应革的立法，这就对法规的起草审议修改提出了更高的时间要求。

    立法工作的这些变化，要求人大不断完善立法体制和工作机制，着力提高立法质量：

    1、充分发挥人大主导作用，加强立法组织协调。要切实把握法规草案起草主导权，加强立法规划项目库和年度立法计划的组织实施，推动有关方面抓紧起草工作，督促按时提请审议。要提前介入涉及重大改革举措的法规的起草工作，对有关的重大问题及时提出意见。要积极做好法规草案的审议修改工作，抓住每一件法规中的“关键那么几条”，把握立法决策主导权。对于审议中遇到的分歧意见较大、影响立法进度和改革进度的重点难点问题，既要加大沟通协调力度，统筹各方面利益关系，努力取得共识，又要从深化改革的大局出发，勇于并善于在矛盾的焦点上“划杠杠”，妥善解决问题，防止部门利益和地方保护。

    2、抓住立法中关键性的改革制度设计，增强立法针对性和可执行性。在继续搞好配套性、实施性立法的同时，积极推进自主性立法、创制性立法，坚持立改废并举，通过立法把改革发展中的成功经验以法规形式固定下来，通过立法破除体制障碍、推动制度创新，及时解决改革发展稳定的实际问题。还要着力在提高立法质量、增强法律规范的可执行性上下功夫，保证通过的法规既能有效解决改革发展中的实际问题，又易于操作，最大限度降低守法成本和执法成本。要坚持从本地实际出发，紧紧围绕改革发展中迫切需要解决的现实问题开展立法工作，尤其是要抓住改革的重点领域和关键环节，深入调查研究，把握客观规律，做好制度设计，使制定的法规更加符合省情实际、切合经济社会发展需要、经得起实践检验。

    3、扩大公众参与，充分吸纳民意。一是要拓宽法规草案征求意见的渠道，对涉及到人民群众切身利益和普遍关心问题的法规草案，要通过网络、电视、广播、报纸等多种形式公布，在新闻媒体的配合下加强宣传和引导，介绍有关立法背景、焦点问题，引导公众深度参与立法；建立健全采纳公众意见的反馈机制，对公众提出的立法意见、建议，要认真分析研究，采取适当方式予以反馈，进一步调动公众参与立法的积极性，切实增强公众参与立法的实效。二是要健全完善立法听证机制，扩大立法听证的范围，凡是涉及公众利益、群众普遍关心的有关改革的立法事项，对立法中关键性条款和有重大争议的条款，都应当进行立法听证。尝试采取立法听证会进社区、网上听证等灵活多样的听证方式，逐步实现立法听证小型化、常态化、规范化。三是探索建立不同利益群体权益诉求的收集、整合、协调和平衡机制，充分调动人民团体、社会组织和中介机构的积极性，积极回应社会关切。发挥网站、微博、微信等新兴媒体的作用，创新人民群众表达意见、参与立法的平台，尤其是在设定普遍性义务时，要通过这些平台适时组织开展深入讨论，最大限度地凝聚改革和立法共识。

    4、对涉及重要改革事项的立法，开展立法前评估。去年年底，为准确把握修订我省人口与计划生育条例、实施单独两孩生育政策的时机，有关部门组织开展了全省单独家庭生育意愿调查，进行了调整完善生育政策的风险评估。调研评估的结果认为，实施单独两孩政策短期内不会导致我省人口激增，对生育水平影响不大，也不会给我省卫生、教育等基本公共服务造成大的压力。基于该评估结果，我省人口与计划生育条例的修改顺利经常委会一审通过。今后，应当逐步实现立法前评估工作的规范化，在法规草案通过前，对其中拟确立的重大改革措施的操作性、风险等邀请专家、公众进行评估，努力降低改革的风险，进一步提高立法的科学化水平。