关于立法法修改的建议（陕西省）

    立法法颁布实施以来，对规范我国立法活动，建立和完善中国特色社会主义法律体系，保障和发展社会主义民主，推进依法治国，建设社会主义法治国家发挥了重要作用，为了适应建设社会主义法治国家新形势、新任务的要求，适时修改和完善立法法是必要和及时的。围绕会议主题，结合我省地方立法工作实践，就立法法修改谈一些建议。

    一、明确地方人大和人大常委会的立法权限

    立法法规定了全国人大和全国人大常委会的立法权限，全国人大制定和修改基本法律，全国人大常委会制定和修改其他法律，并可以对基本法律进行部分补充和修改，同时规定了全国人大及其常委会十个方面的专属立法权。立法法第六十七条规定，本行政区域特别重大事项的地方性法规，应当由人民代表大会通过。但什么是“特别重大事项”，法律中没有明确界定，实践中也不好把握。地方人代会一般会期短，议题多，除了涉及大会具体职权的事项，一般不安排大会审议法规案，大会期间的代表立法提案也不列入会议议程，我省现行有效的185件省级地方性法规，人代会通过的只有5件，占总数的3%，且都是地方人大成立初期进行的立法。我省文物保护条例1988年由人代会通过，但后来都由常委会修改，大会的立法权基本虚置。建议明确界定本行政区域特别重大事项的范围，明确地方人大及其常委会各自的立法职权，发挥好代表大会的立法职权。

    二、规范授权立法和委任立法

    关于授权立法。立法法规定了全国人大及其常委会可以授权国务院制定有关行政法规。实践中，考虑到改革、发展、稳定中有些事项需要地方先行先试，或针对地方特定情况进行立法，建议全国人大可以做出相关授权地方立法的决定。并且对授权的目的、范围，条件、内容、期限、程序、监督、救济等作出作明确规定。

    关于委任立法。法律需要地方制定配套规定的，有时未明确由省级人大常委会制定，但行政法规需要地方制定配套规定的，通常委任省级政府制定。有的事项涉及执法、司法保障问题，虽然行政法规要求省级政府制定规章，但地方还是通过人大立法确定。法律、行政法规委任地方立法，不宜把本来由人大规定的事交给政府，结果政府又提请人大立法。比如，国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》、《城市市容和环境卫生管理条例》规定由省级政府制定实施办法，我省和西安市都由人大常委会制定了地方性法规。立法法可以确定一个原则，法律实施性规定由省级人大或常委会制定。

    为了维护国家法制的统一，全国人大及其常委会应当加强对地方立法工作的指导和规范。如对省、市、自治区立法规划、计划的审核，对备案法规的审查等，避免地方立法权的不适当扩大和地方保护主义等问题出现。

    三、厘清地方政府规章的权限，进一步限定地方政府规章调整范围

    法律规定，地方人大立法遵循“不抵触”原则，国务院部门和地方政府制定规章遵循“根据”原则。“不抵触”本质上是立法创制权，“根据”本质上是行政执行权。制定规章关键要明确是根据职权原则，还是根据法律法规的具体授权原则，根据前者规章权限大，根据后者规章权限小。地方性法规和规章都有为执行法律、行政法规需要作具体规定的职能，就应当明确制定规章“根据”的含义，否则很难划清地方性法规与地方政府规章的界限。实践中，经常出现重大事项由政府制定规章，一般事项提交人大立法的情形。

    按照立法法规定，人大和政府共同行使立法权，凡地方人大有立法权的，对应的政府都有规章制定权，这一立法体制值得慎重考虑。人大立法集体行使职权，实行无记名表决，政府规章，没有这些程序，实际是“长官意志”，不是现代意义上的立法活动，地方政府作为人大的执行机关，行使立法权，容易造成立法与执法的角色冲突，不利于法治国家建设。因此，地方政府规章的法律属性应当逐步弱化，调整范围进一步收窄，最后回归为实施法律法规的一般规范性文件。此外，地方政府制定规章没有宪法依据，中国特色社会主义法律体系中没有包括规章，既然规章不属于法律体系的构成部分，立法法也可以不予调整，可另行规范。

    四、将较大市法规报批制改为备案制

    按照立法法第六十三条规定，省级人大常委会对报请批准的较大市的地方性法规进行合法性审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。较大市地方性法规报批问题，主要是常委会会议审查时提出合法性问题少，适当性问题多，如果不修改恐怕难通过，但要修改法律没有授权。报批法规是较大市人大常委会已经通过的法规，不是法规草案，只能由原制定机关修改，法规报批期间，较大市人大常委会为修改再次召开会议，实际很难做到。法规报批审查与备案审查都是立法监督，都有权否决较大市的法规，维护法制统一，因此将报批制改为备案制，可以解决报批法规过程中的一些问题，有利于发挥较大市在法制建设中的作用。同时，立法法可以规定，较大市立法事先应当征求省级人大常委会的意见，避免事后发生要求改正的情形。另外，针对较大市立法中存在的问题，可以对较大市的立法领域做出限制，避免其在国家专属立法权管理事务等领域出现“打擦边球”等问题。

    五、授予设区的市地方立法权

    目前地方立法权配备不均衡，西北地区除了省会市、自治区首府以外，再没有立法权的较大市，西北地区地广人稀，城市间距离多数比较远，情况差别较大，因此有必要增加有立法权设区市。立法权配置要与我国单一制结构相一致，按照大权集中、小权分散的原则，适当扩大设区市的人大及其常委会立法权范围。立法法可以规定，城市市区人口达到100万的，经省级人大批准，并报全国人大常委会备案，该市人民代表大会及其常务委员会享有地方立法权。我国法律体系形成以后，地方立法空间主要是在地方事务管理方面，赋予符合一定条件的设区市立法权对推进民主法制建设有重要作用。从实际情况看，一个省内各个设区的市的政治、经济、文化、生态等各个方面都很不平衡，而在一个设区的市内，则没有大的差异。如果授权设区的市享有立法权，则立法中的矛盾相对减少，有利于降低立法成本，有利于法规的贯彻实施。同时，现在设区市的人大常委会一般已设立了备案审查机构，有一定的法律人才，而且在参与省级立法时，积累了一定的立法经验，可以说授权设区的市的立法权的条件趋于成熟。

    六、进一步完善立法审议制度

    一是进一步规范主任会议、专门委员会、有关工作委员会和法制工作委员会在立法工作中的职责，明确各司其职。二是主任会议建议提案机关对法规案修改完善后再提出，提案机关再次提出时应当列入常委会会议议程，也就是说只能反复一次，不能无限期的滞压提案，只有常委会才有权否决提案机关的立法案。三是明确有关委员会审议立法案的时限，有关委员会在规定时限内要提出审议意见，不能长期滞压政府提案。四是明确常委会对法规案应当充分审议，必要时可以进行专题审议、联组审议。五是明确法案虽经两年没有再次提请常委会审议，但主任会议未向常委会报告和未经常委会会议表决同意，该项法案不按废案处理。

    七、增加立法评估、立法听证和法律法规清理的专门规定

    立法评估包括立法前评估和立法后评估。去年，我们制定了《陕西省地方立法评估工作规定》，对立法前评估、后评估作了制度规范。立法前评估主要包括立法选题的必要性、可行性和成本效益进行调查、论证和评价的活动。立法后评估是指法规施行后，就其立法质量、实施效果和存在问题进行调查、分析和评价的活动。我省还制定了《陕西省地方性法规实施情况反馈办法》，要求地方法规施行一年后，省级执法主管部门要向法制工作委员会和有关委员会书面反馈法规执行情况，反馈实施绩效、立法质量和存在的问题，以推动法规的深入贯彻实施。建议对立法评估作出专门规定，对未经立法前评估的项目一般不列入年度立法计划，法律法规实施一段时间后要进行立法后评估，并将评估的结论作为进一步修改完善的重要依据，促进立法质量的提高。

    立法听证是民主立法的重要方式。立法法规定了制定法律、行政法规时，应当采取座谈会、论证会、听证会等多种形式听取意见，但对座谈会、论证会、听证会等形式之间的区别，立法听证的范围，听证参加人的确定及其权利保障，立法听证的程序，立法听证结果的处理等问题，规定不明确，缺乏可操作性，在实际执行过程中，效果不够理想。立法听证是对法规草案重要规定取舍进行辩驳的形式，听证的辩题一般是对某些重大问题意见分歧较大，各方各持己见，通过听证达到辨明利弊，取得共识或者多数人的认同。为了严肃、慎重起见，听证不必经常化、简易化，否则容易走过场，如果辩驳不起来可以召开征求意见会、座谈会、论证会，达到听取意见的目的。我省至今只就物业管理条例召开过一次立法听证会，社会反响较大。立法听证，一是要有抗辩性、论辩性，否则就失去听证的意义；二是明确听证后采纳意见的原则，案卷排他主义不完全适用听证，但可以做到理由不充分的意见不采纳；三是听证应当公开，接受社会监督。建议对立法听证制度进行完善，增加立法听证基本原则、基本制度和基本程序方面的规定，并出台配套规定，充实立法听证的内容，实现立法听证的规范化。

    法规清理是保证法规生命力重要机制，建议对法规清理做出明确要求。法律法规清理原则上是立法机关对自己出台的法规进行清理，立法机关应当是清理工作的主导者。我省历次法规清理，主任会议先通过清理工作安排，再由法工委提出具体修改意见，征求有关委员会和政府有关部门意见后形成草案，由主任会议提出修改决定草案。有的部门想作一些其他方面的修改，由法工委与有关部门研究形成修改草案稿，由法制委员会讨论后提案。如果修改幅度较大，且近期能够提案，交政府有关部门全面修改后，由政府提出修订草案。这个做法减少扯皮，提高了清理工作效率。

    此外，立法准备是立法的重要环节、立法技术规范是立法公文制作的基本要求，这两者对立法活动都具有重要意义，建议对立法准备和立法技术规范做专章予以明确规定。