关于立法工作中的实践探索与思路（西宁市）

    结合当前的形势，地方立法工作面临的主要问题，已经不是法规“有没有”、内容“全不全”，而是质量“高不高”、效果“好不好”。要有效解决这一问题，切实提高立法质量，关键是进一步加强和改进我们的立法工作。近年来，西宁市人大常委会围绕发挥立法的引领和推动作用，在提高立法质量、推进科学民主立法、加强组织协调方面积极进行理论实践探索，取得了一些成效。

    一、进一步增强立法的科学性

    加强和改进立法工作，提高立法质量，提升立法效率，首先要坚持科学立法，突出地方特色，使制定出的法规能够准确、及时反映和体现所调整社会关系的客观规律。因此，我们在总结以往科学立法经验的基础上，重点把好立法操作性三原则和立法过程四关口。

    具体来讲，操作性三原则：一是关键条款原则。紧紧围绕解决实际问题寻求治本之策、建立长效机制，写好“关键的那么几条”。对这关键的几条，一定要熟悉相关背景，掌握其历史及现实状况，突出地方特色，把握矛盾的焦点，提出科学可行、明确具体的规范。如西宁市餐厨垃圾条例，是全国第一部规范餐厨垃圾集中收集处理的地方性法规，从西宁市已建设了较高标准的餐厨垃圾收集处理企业并试运行成功的基础上，规范了本市市区范围内餐厨垃圾的产生、收集、运输、处置及其相关的管理活动，有效遏制了餐厨垃圾对环境的污染及“垃圾猪”、“地沟油”对我市城市环境、人民群众身体健康的影响和危害。又如即将由省人大批准的《西宁市南北山绿化条例》突出西宁市绿化特色，结合林业政策的改变，规定了林权确权，林权转移等关键条款。二是精细化原则。要走“精细化立法”的路子。具体条款写法要繁简得当，重点条款精雕细刻，做到张德江委员长所要求的“能具体尽量具体，能明确尽量明确”，确保每一项制度“可执行、易操作、真正管用”。制定各项规范时，要保证有足够的手段保障其落到实处，对违法行为能够依法有效地追究和制裁。三是简明管用原则。在法规体例和立法技术上，要从施行的实际效果出发，不追求大而全、小而全，只求管用，要以解决核心问题为目标，有几条立几条，力戒照抄照搬上位法，如《西宁市消防条例》以西宁市高层建筑密集，地下工程日益增多情况为规范重点，避免了对上位法的照抄照搬。

    立法过程四关口：一是把好立法项目论证关。编制立法计划的时候，要从全局出发，从工作实际出发，从立法工作的特点和规律出发，依照规定，仔细研究，深入论证，认真把关，把有限的立法资源配置好，科学筛选和安排立法项目。二是把好法规草案起草关。一方面，坚持提前介入工作机制，了解情况，熟悉内容，帮助解决问题，督促部门按照要求完成起草任务；另一方面，积极拓宽起草渠道，在继续探索由市人大各专门委员会或市人大常委会有关工作机构组织起草工作的同时，探索实施第三方起草等形式，逐步建立开放、多元的法规草案起草机制。三是把好法规审议修改关。尊重立法工作的特点和规律，合理安排法规草案的审议。逐步实行重要的法规草案隔次审议制度，使常委会组成人员能够在审议中更充分进行交流，就不同意见进行辩论，提高审议实效。四是把好法规贯彻实施关。法规的实施效果是衡量立法质量的重要标准。下一步，我们将探索试行法规实施情况报告制度，规定法规的主要实施机关在法规实施满一年后，应当向市人大常委会书面报告法规的实施情况，使立法机关能够及时掌握情况；实行法规检查和立法后评估制度，选择一定数量的法规进行执法检查、视察和立法评估，了解法规实施效果，为今后的修改等打下基础；加强法规的宣传工作，法规通过后及时公布并发挥人大网站作用，使公众准确把握基本精神和主要内容，为法规有效实施营造良好的社会氛围。此外，我们要进一步发挥法制咨询组的作用，努力拓展专家学者参与立法的广度和深度，使法制咨询组的工作不仅仅局限于对法规草案进行论证，提出论证报告，而且延伸到立法的其他环节，进一步集思广益、拓宽思路、促进立法决策的科学化。

    二、进一步推进立法的民主化

    推进立法的民主化，使立法能够最大限度反映民意，是立法工作的内在要求，也是提高立法质量的关键。今后，我们要从三方面入手，推进立法的民主化：

    一是丰富人民群众参与立法的形式。除了采取座谈会、论证会、实地调研、法规草案在西宁人大网、西宁政府网上公开征求意见等形式外，不断拓展人民群众有序参与立法的途径，全方位、多层次听取意见。适应网络化、信息化社会的特点，采用登报公布、网上听证、开通微博等形式征求社会各界对立法工作的意见和建议，让更多的人民群众知晓立法、关注立法、参与立法，保障人民群众在立法活动中的知情权、参与权、表达权、监督权的充分行使。

    二是规范意见建议的处理。高度重视征求到的意见建议，做到既“听”又“取”，提高立法公开的成效。积极探索建立法规草案征求意见处理制度，对征集的意见建议要全面梳理、逐条研究，并将采纳情况向提出意见建议的单位或个人进行反馈，形成与社会公众的良性互动。

    三是建立健全立法听证制度。立法听证是最直接听取人民群众意见的方式，受众面广、社会影响大。市人大常委会在制定《西宁市出租车客运管理条例》时，召开了立法听证会，广大市民积极参与，提出了很多很好的意见建议，取得了很好的效果。我们要在继续做好立法听证工作的基础上，完善市人大常委会立法听证规则，就听证范围确定、听证程序设置、听证结果处理等方面进行规范，推进立法听证的规范化、程序化。

    三、进一步加强立法的沟通协调工作

    立法是一项系统工程，各个工作环节的关联度、紧密度都很高，需要加强各层面的沟通协调。

    一是加强人大内部的联系。建立和完善市人大法制委和各专门委员会之间在立法工作中的沟通协调机制，明确职责，加强配合。法制委要充分发挥在立法工作中的组织协调和参谋助手作用，同时也要积极配合并参与各专委的立法工作，从而有力地保证立法工作整体有序、协调、高效运行。

    二是加强与政府及政府部门的横向联系。建立市人大专门委员会与政府部门之间经常性的沟通协商机制，坚持和完善市人大法制委与市法制办之间的立法工作联系会议制度，通过横向联系，了解情况，达成共识，促进工作。

    三是加强与省人大常委会的工作联系。通过主动汇报工作、邀请提前介入等形式，继续保持并加强与省人大常委会、省人大各专门委员会的工作联系，争取他们对立法工作的理解支持，保证法规顺利获批。

    四是加强与区、县人大常委会的纵向联系。通过研讨会、培训会、调研、邀请参加座谈会等形式，进一步密切与区、县人大常委会的联系，深入了解他们的立法诉求，扩大他们对立法工作的参与，认真听取并研究他们对法规草案提出的意见和建议，使立法更加符合我市实际。