发挥地方立法的引领推动作用（乌鲁木齐市）

    目前社会发展变化的新形势，对地方立法工作提出了更高的要求，如何发挥地方立法在社会发展进程中的引领和推动作用，着力提高立法的针对性、及时性和系统性，进一步提高立法质量，是我们地方人大常委会一直以来研究的工作目标。今年，我市人大常委会认真贯彻学习习近平总书记关于新疆工作系列重要讲话、第二次中央新疆工作座谈会精神，全面落实自治区和市委全委（扩大）会议精神，将立法工作与全市中心工作结合起来，不断探索立法工作创新机制，紧紧围绕大局开展地方立法，通过制度设计贯彻落实市委重大决策部署。维护社会稳定和长治久安是我们当前和今后一个时期工作的主要任务。因此，市人大常委会充分认识到其重要性，努力做到所立法规切实管用，为全市稳定发展工作做出了贡献，为首府团结和谐、繁荣发展、文明进步、安居乐业的环境提供法制保障。

    一、立足实际围绕中心，不断加强和改进地方立法工作

    近年来，我市以科学发展为指导，认真贯彻落实中央新疆工作座谈会议精神和自治区有关发展的重大决策部署，着力推进依法治市，按照科学执政、依法执政的要求，加强对地方立法的领导。市委提出立法项目建议，使决策和主张经过法定程序转化为地方性法规，已成为我市运用法律引领和推动社会发展的主要措施之一。

    我市人大常委会围绕中心、突出特色，积极思索立法工作思路，合理调整立法计划，及时出台有关事项的法规，使制定的法规和我市发展进程相适应，与政府管理相适应，推动我市和谐稳步顺利进行。比如，近两年为彻底改变空气环境质量，市委政府实施了“煤改气”工程，将我市冬季取暖的燃料方式做了彻底改变。而且为适应国家环保空气PM值的新要求，常委会修订了《乌鲁木齐市大气污染防治条例》，主要规定了在源头控制、机动车尾气污染、扬尘污染和主要污染物减排措施方面的制度，成为巩固我市“蓝天”工程的重要法制基础。

    许多地方法规实际上是各项管理工作在长期实践中的总结和反映。我市人大常委会注重把好的成熟的经验上升为法律制度，既有强制性和禁止性规范，也有宣传和教育性的内容。比如今年8月实施的《乌鲁木齐市消防安全管理条例》，在国家和自治区两级法规的大原则下，我市有自己的实际情况，消防部门以安全管理为主，未雨绸缪，吸取其他省市高层建筑消防工作经验，突出自己特色，对公共场所的设置楼层进行了限制，规定了禁止在建筑物地上八层以上新设餐饮、公共娱乐场所。本条例施行前已开设的，其经营许可到期后，有关部门不再核发相关证照，工商行政管理部门不予办理登记。充分体现了要求高层建筑“技术保障要跟上、防范设施要完善、消防管理要规范”的特点，也反映了立法者设计高层建筑安全管理制度的决心和魄力。同时单设一章作为宣传教育职责，并且在预防管理中，还设计了精细化章节要求责任到部门，落实有抓手。鉴于我市正在建设城市轨道交通，为填补城市轨道交通建设和运营中的消防安全立法空白，体现立法的前瞻性，条例明确规定城市轨道交通建设单位应当根据需要同步设计、建设消防站，城市轨道交通运营单位应当建立重点部位的消防安全管理制度。条例还对食品生产加工、餐饮服务企业和出租居住房屋的管理相对人的安全消防责任进行明确规范，并设置了相应处罚，使消防安全管理工作不留空白，不留死角，不留一丝一毫隐患。在这部条例中，禁止性和倡导性规定有机结合，使法规条文有一定的社会约束力，有效发挥了法规的教育和引领作用。

    二、积极探索适应发展，进一步发挥地方立法在我市稳定和民生工作中的引领推动作用

    按照总书记围绕社会稳定和长治久安总目标，推进我市治理体系和治理能力，以经济发展和民生改善为基础，坚持依法治市、团结稳市的要求，我市人大常委会切实贯彻党中央关于新疆工作的大政方针和自治区、市委有关精神，及时跟进，主动作为，调整立法思路，安排部署“立法先行”。迅速启动了制定维护社会稳定和长治久安、促进民族团结、遏制极端宗教思想蔓延等内容的地方性法规，通过制定法解决影响社会稳定突出矛盾的问题，引导、促进和保障社会持续健康发展，使地方立法更好服务社会、服务大局、服务百姓，努力构建团结和谐、繁荣发展、文明进步、安居乐业的首府。

    （一）以制定房屋租赁管理法规推动流动人口管理秩序化。社会稳定长治久安是我市工作的中心，加强出租房屋管理，是维护社会稳定的一项基础性、关键性的工作。由于流动人口大量涌入，大多租房居住，且流动去向不确定，极大地增加了社会管理的难度，加之利用出租房屋进行违法犯罪活动屡有发生，特别是“三股势力”和一些违法犯罪分子利用出租房屋作为落脚点，使我市的社会治安形势极为复杂，尽快制定符合我市实际的房屋租赁管理条例，非常必要十分迫切。为解决这些问题，必须将房屋租赁管理工作纳入法制轨道，充分发挥房屋租赁管理机构的作用，在促进房屋租赁管理工作顺利开展的基础上更好的加强流动人员的管理。因此，市人大常委会将房屋租赁管理条例列入立法工作计划，并确定了符合我市实际的管理体制和机构，制定出既体现本市特色又有实用性和操作性的《乌鲁木齐市房屋租赁管理条例》，使我市房屋租赁管理工作和房屋租赁行为步入了法制化轨道，从而以房来管理好流动人口，进一步促进了社会稳定和秩序良好发展。

    （二）推进立法工作机制创新维护社会稳定。创新立法工作机制，把保障发展和稳定两大任务贯穿于立法全过程是市人大常委会立法工作的出发点。由于历史和地理等各种因素制约，新疆各民族、地区之间经济、文化等方面的发展存在一定的差异。同时，新疆也是“三股势力”和国际敌对势力长期以来对我国进行分化和渗透破坏的重要目标，依法保障各项事业快速健康发展，对于建设团结和谐的乌鲁木齐，实现长治久安具有重大意义。市人大常委会从实际出发，着眼于促进各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展。今年，市委着眼于依法治市的管理，深化法制建设。因此，市人大常委会从规范严厉打击“三股势力”和暴恐犯罪活动制度入手，将遏制极端宗教思想渗透方面的地方性法规列入立法计划，由专委会和律师协会共同起草《乌鲁木齐市公共场所禁止蒙面、穿黑袍、做礼拜，年轻人蓄大胡须的规定（草案）》，是我市改进法规草案起草模式的一次重要尝试，也是开门立法的有效突破，为加强和创新社会管理、维护社会和谐稳定，促进民族团结做出了积极的探索。

    （三）突出地方特色，提高法的实际社会效应。立法为实践服务，只有从实际需要出发，法才有生命力。我们始终坚持“不抵触、有特色、可操作、重实效”的原则，注重法规制定后的实施效果，注重法规对社会发展的推动作用。针对我市城乡规划滞后于城乡建设发展需要的实际，城乡建设中擅自建设、不按规划许可进行建设的现象较为突出的问题，及时制定出台了《乌鲁木齐市城乡规划管理条例》，进一步强化了城乡规划管理，规范了村镇规划管理工作制度，为化解违章建设矛盾提供了有力武器。《乌鲁木齐市物业管理条例》出台较早，实施以来，在促进物业服务发展，规范好物业管理活动，维护业主和物业服务企业的合法权益等方面发挥了重要的作用。随着我市经济社会的快速发展，物业管理活动出现了新的矛盾，对新、老旧小区、无物业管理小区管理需有制度支撑。因此，市人大常委会依法对《乌鲁木齐市物业管理条例》全面修订。为了让百姓有所居并安居乐业，常委会广泛征求市民及各方意见，并就修改草案举行立法听证会，收集到近百条意见建议，对草案逐条论证修改，明确市房产行政管理部门和区（县）房产行政管理部门的各自职权；增加了街道办事处和乡镇人民政府职责，并充分发挥社区居委会在物业管理中的作用，指导、监督业主委员会工作，调解社区内物业管理纠纷；创制了关于保证配置物业用房的规定，这也是条例修订中的亮点之一；解决了开发建设单位、业主委员会对物业服务企业盲聘盲除、物业服务企业盲进盲出的“多头物管”、“物管真空”等物业管理问题；新增了旧住宅区物业管理的章节，旧住宅区实行专业管理、自行管理和社区管理等模式。同时，建立物业管理联席会议制度以及投诉制度，及时处理业主、业主委员会、物业使用人和物业服务企业在物业管理服务活动中的问题，解决了多年来新老旧小区以及无物业管理小区的难题，为全面推动我市物业管理工作，解决物业引发的纠纷发挥了法律作用。多年来的地方立法实践告诉我们，地方立法工作必须立足于本地区的具体情况和实际需要，通过有针对性地选择立法项目，解决实际管理问题，才能更好地发挥其在社会各项事业发展中的推动和保障作用。

    三、科学立法突出重点，进一步做好立法工作，更好地发挥立法引领推动作用

    我市立法实践证明，地方立法工作必须把握时代脉搏，与时俱进，不断探索创新，正确处理好地方实际与法制统一的辩证关系，坚持以人为本，通过立法解决涉及群众利益突出问题，加强立法预测工作，科学选择立法项目，发挥人大及其常委会立法主体作用，扩大代表参与立法渠道，切实调动专委会在起草、审议、修改各环节的积极性，做到有效立法。

    （一）坚持党的领导。我国的人民代表大会制度是在党的领导下建立的，坚持党的领导，是人民代表大会制度不断发展和完善的基本前提，也是做好人大工作的根本保证。我们始终将坚持党的领导、人民当家作主、依法治国贯穿于行使职权的全过程，落实到履行职责的各方面，从党和国家事业发展的全局来谋划和推进人大工作。在立法活动中坚持党的领导，最根本、最重要的是把党的方针政策经过法定程序，同人民的意见结合起来、统一起来，转化成为法规，从法律上制度上保证中央、自治区、市委重大决策部署贯彻落实，确保人大立法工作有利于加强和改善党的领导，有利于巩固党的执政地位，有利于保证党领导人民有效治理国家。

    （二）以改善民生为重点加强社会领域立法。日益健全完备的民生立法正在中国特色社会主义法律体系中占有越来越重要的位置，坚持以人为本、立法为民，是加强民主法制建设、做好立法工作的根本目的。面对新形势新任务新要求，我们要以贯彻落实中央新疆工作座谈会精神为主线，重点加强以保障和改善民生为重点的社会领域立法，努力使人大地方立法工作更好地反映民意、集中民智、贴近民生。在地方立法规划编制工作中，把是否符合我市实际有利于促发展、惠民生、保稳定、促和谐，是否有利于推动经济社会发展作为重点立法项目，制定长期、中期、远期立法规划，深入实际，充分调研论证，适时调整项目，在立法项目的选取上，要从“成熟一个制定一个”的立法模式，向科学规划、统筹安排的立法模式转变，做好顶层设计，注重有所立、有所不立，着力解决人民最关心最直接最现实的利益问题，不断打牢社会和谐的法制基础。

    （三）突出重点，体现特色。“不抵触、有特色、可操作”，道出了地方立法的精髓，是地方法规的生命力，通过立法工作实际，我们将把经济社会发展迫切需要的方面作为立法工作的重点，不断创新立法工作，突出地方特色，提高立法质量，注重可操作性，使立法更好地集中民智、反映民意、符合民愿，增强立法的针对性、及时性和系统性，通过立法工作，把本市的实践经验、人民群众的意愿和诉求，切实反映到地方性法规中来，进一步探索地方立法在经济社会发展中的规范、引导和保障作用，为推进经济社会发展提供更加坚实的法制保障。

    （四）创新立法工作机制，做好精细化立法。随着中国特色社会主义法律体系形成，立法由粗放型向精细化发展，这是增强地方立法民主性和科学性的重要途径，也是提高地方立法质量的必然要求。人大常委会对做好立法工作也提出了新要求，立法质量直接关系到法律的实施效果，是加强和改进立法工作、完善法律体系的永恒主题，精细化立法是立法工作的核心，人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题，目的就是要提高立法质量。在立法活动中，我们继续健全和完善公众意见表达、专家论证、立法评估等项工作机制，拓展公众有序参与立法的新途径，调动社会各方面力量，建立多元化法规论证机制，将法规草案的调研论证，贯穿于常委会专题审议、视察的各项工作全过程，实行立法工作者、实际工作者和专家学者以及人民群众的多方结合，更好地发挥地方立法对全市经济社会发展的引领和推动作用。

    立法工作任重道远，我们深刻认识到地方立法要始终坚持以科学发展观为统领，把立法与改革发展稳定的重大决策紧密结合起来，不断创新立法工作，突出特色，注重可操作性，发挥地方立法在经济社会发展中的规范、引导和保障作用，为推进我市社会发展提供更加坚实的保障。