《安全生产法》立法问题探析

吉林省通化市安全生产监督管理局局长 张绍江

吉林省通化市安全生产监督管理局研究员 于殿宝

摘要:《安全生产法》作为我国安全生产方面的一部大法，其部分术语不准确，词不达意，文字语句不够精练；忽视了安全监管人员的业务素质和对领导干部的教育与培训；某些法律责任没有威慑力也是导致目前我国伤亡事故遏而不止的一个重要原因。

关键词:安全生产事故术语法律威慑

《中华人民共和国安全生产法》经过21年的“艰难跋涉”已出台并实施两年有余了，这是一部保护我国全体劳动者生命安全的大法，标志着我国的安全生产领域走向了一个新的开端。在两年多的实施过程中，它对我国的安全生产工作和保护、保障广大劳动者的生命健康和财产安全已做出和正在做出不可磨灭的贡献。

然而，目前我国的安全生产形势却相当严峻。虽然与之相配套的《矿山安全法》、《煤炭法》、《道路交通安全法》、《铁道法》、《建筑法》和《民用航空法》等法律法规也先后出台和实施，国民因事故死亡的总人数却仍由1990年68432人上升至2002年139393人（2004年为136755人），13年间就翻了一番多。根据目前我国GDP增长的速度和安全管理状态，如果国家在法律法规、管理体制和管理手段等方面没有根本性的变化与改革，可以预测，10多年后国民因事故死亡的总人数还可能要翻一番！事故难以遏制，伤亡人数快速上升、死亡人数众多是由于种种原因构成的。

但是，根据我们长期的实践经验和在细细阅读、品味及实施《安全生产法》的过程中，总感觉到其尚不完美、严密，并缺乏一种强大的法律威慑力！这不能不说，也是导致目前我国伤亡事故遏而不止的一个重要原因。

一、该《安全生产法》使用的一些安全技术术语不准确、不科学、词不达意，文字语句不够精练。[1]

首先，《安全生产法》作为一部法律，应该用语用词科学、准确、简捷、明晰，尤其是涉及到的技术术语，更应该谨慎，不应随意使用或制造，否则容易形成词不达意，难以理解与实施。例如，《安全生产法》中多次使用或出现“生产安全事故”之词。事故有伤亡事故、生产事故、火灾事故、交通事故、设备事故等，而生产事故基本包含了生产过程中出现的火灾事故、交通事故、矿山事故和设备事故等（伤害）事故。况且国家对事故含义、事故类别和安全术语等都早已作出了明确说明与标准规定（如中华人民共和国国家标准、企业职工伤亡事故分类），且已普遍使用、并己被实践验证是正确的，新的法律法规或标准应尊重既有的成功经验，并将其发扬光大，而正在实施的《安全生产法》中却出现了“安全事故”、“生产安全事故”和“安全问题”及“安全隐患”等新名词或新术语。笔者认为，无论是从“大安全”的概念、还是从“小安全”的概念理解都是不准确的。单从我国汉语语法组合上讲，也是不符合逻辑的：“安全”与“事故”组合成为一词不科学。设备、设施安全了就不会发生事故，发生了事故或存在事故隐患就不安全。就是从事故定义上讲，也是没有科学性的：事故是人们在进行有目的的活动过程中，突然发生的违背人们意志的意外事件，它的发生，可能迫使有目的的活动暂时地或者永久地停止下来，其后果，可能造成人员伤亡或者财产损失，也可能两种后果同时发生。而安全则恰恰相反，安全是平安、吉祥、顺利的象征，无论如何也不能和事故并为一谈。所以，在法律条文中使用这些不符合汉语逻辑和事故定义的新组合的名词或术语是不严肃的（若以聊天或谈话的方式使用这些不规则的词语尚可），从而也就失去了这部法律的威严性。

其二，“生产安全事故”之词容易被人理解或直译为制造事故：即人为或有意破坏了生产过程中的安全、制造了事故，这与在生产过程中由于种种原因而发生的事故，则完全是两种概念，所追究的法律责任也完全不同。例如，在《安全生产法》第九十五条第二款的第一句：“生产安全事故的责任人……”。如果不从全文理解，单从这一条理解其意义则难以说清，词不达意。所以笔者认为，法律条文中使用技术术语或汉语名词必须准确、科学。如在《安全生产法》第一条中：“防止和减少生产安全事故”，若改写为“防止和减少各类生产事故”、在第七十条中：“生产经营单位发生生产安全事故后”，若改写为“生产经营单位发生事故后”，则会更如简捷、明了，也更加清楚、科学，语句也更加精练。

其三，“安全问题”或“安全隐患”的叫法也是不妥当的，尤其是在法律条文中使用更是不科学的，也是不严肃的。安全就意味着不会有事故发生。例如，在《安全生产法》第三十八条中：“对检查中发现的安全问题，应当立即处理。”如果改写为：“对检查中发现的事故隐患（不安全问题或不安全因素），应当立即处理”则更能说明问题，并且更科学、明晰，精练。

二、该《安全生产法》对安全生产监督管理人员的素质要求和工作的稳定性没有作出法律规定。

安全工作的重点在于防范事故、减少事故和预防事故发生。安全生产监督管理人员是落实、宣传、执行、监督实施《安全生产法》的主要群体，《安全生产法》贯彻的如何，安全生产监督管理机构与其人员的素质将起到决定性的作用。而《安全生产法》对安全生产监督管理人员的素质要求，尤其对安全生产监督管理人员工作的稳定性没有作出法律规定，反而却加大了对违规安全生产监督管理人员的处罚力度！

总结我国近五十年来出现的几次伤亡事故高峰期的教训，其中一个很重要的原因：就是在安全监管机构被撤并、安全监管人员被削减、安全监管工作受到冲击或不被重视后而出现的事故高峰期。尤其是安全监管工作不是一个唱赞歌的工作，基层安全生产监督管理人员经常唱赞歌就容易发生事故，不唱赞歌严肃要求或按操作技术规程严格管理，往往会受到员工的责骂或个别领导的指责与不满。安全监管工作还是一门系统工程，其管理人员和技术人员不仅需要方方面面的科学技术知识，而且还必须要具备一定的实践经验并要有责任心。因此，一个好的基层安全生产监督管理人员，就是一部“最灵敏、最廉价、最准确”的事故预测预防仪器，他们的很多言行往往直接关系到员工的安危。基层安全生产监督管理队伍的素质与稳定，对生产经营单位的安全生产将起到重要的作用。为此，我国早期（1982年）制定实施的《矿山安全监察条例》规定：“……矿山安全监察员，从熟悉矿山安全技术知识、能从事井下检查工作的高级工程师、工程师、助理工程师和矿（处）级干部中选任。”及“……各级矿山安全监察机构主要负责人的任免和调动，应报上一级矿山安全监察机构备案。”实践已经证明，各地按照国家这些规定，形成了一支高质且稳定的安全监管队伍，从而保证了我国安全生产形势在这一段时期内非常稳定，伤亡事故呈下降趋势[2]。然而，在新制定的法律法规中却没有吸取这些好的经验与做法，导致了基层安全生产监督管理人员素质参差不齐，流动性大，待遇低；安全监管机构说撤就撤，安全监管人员说减就减，得不到法律的保护，很多基层安全生产监督管理人员自身生活难保，难以安心工作，也就出现了目前伤亡事故、尤其重特大伤亡事故遏而不止的现象或难以有效控制的局面（当然还有其它原因）。所以，安全生产监督管理部门新人多、素质低、无保障和工作经常异动都会降低安全监督质量和影响安全生产，《安全生产法》对此没有作出明确规定，确实是一件遗憾之事！

三、该《安全生产法》忽视了对各级领导干部的安全教育问题。

毛泽东同志指出：政治路线确定之后，干部就是决定的因素。我国目前安全生产形势严峻的另一个重要因素，就是长期忽视了对各级领导干部的安全教育与培训。虽然《安全生产法》规定了对生产经营单位主要负责人及其他从业人员的安全生产教育制度，但是《安全生产法》在规定各级人民政府及其有关部门的安全生产法律职责的同时，却没有制定对他们进行相应的安全生产教育与培训制度，这不能不说是一个严重的缺项。安全教育与培训是安全生产工作的基础，负责领导安全生产工作的各级人民政府和有关部门的领导，不能及时受到安全生产方面的教育与培训，又如何将安全生产工作放到重要位置来管理呢？基础不牢，就会地动山摇，所以，要全面搞好安全生产工作，凡是负有安全生产法律责任的人和领导都应该首先接受安全生产知识和法律法规的教育，而后方能正确、有效地领导和指挥安全生产工作，保证安全生产沿着良性轨道循环。

四、该《安全生产法》的某些法律责任没有威慑力，体现不出“以人为本”的科学发展观和“人命关天”的意识。

众所周知，任何社会制度、社会形式下任何法律的制定或出台，保护人民群众的生命安全都是第一位的。尤其是我们共产党领导的社会主义国家，人民群众是国家的主人，是社会发展的动力和创造和谐社会的主体。所以，保护人民群众的生命财产安全是社会主义建设的头等大事。

当然，生产过程中发生的伤亡事故不是人为有意制造的，它与蓄意谋害人的生命的性质是完全不同的，但是，安全生产法律法规的制定或出台，体现保护广大人民群众的生命财产安全和“关爱生命”、“人命关天”以及“以人为本”的观点，则是它的宗旨；强迫或促成生产过程中质的安全，则是它的义务和责任。然而，《中华人民共和国安全生产法》作为安全生产方面的一部大法、母法，则缺少这方面的意识，乃至没有形成一种强大的保护人民群众与广大劳动者生命安全的威慑力！

例如，《安全生产法》第八十条和第八十一条规定：“生产经营单位的决策机构、主要负责人、个人经营的投资人不依照本法规定保证安全生产所必需的资金投入……，导致发生生产安全事故……，对个人经营的投资人处2万元以上20万元以下的罚款；……主要负责人……，给予撤职处分或者处2万元以上20万元以下的罚款。”

众所周知，生产经营单位中无论是国营、集体、股份或私营等形式，都是有规模大小之分的。如果发生了一起同样的伤亡事故，对于一个投资规模（或产值）为10万元的企业，如果处以20万元的罚款，对其还有一定的教育意义和法律威慑作用。如果对于一个投资规模（或产值）为1亿元的企业，处以20万元的罚款，则是九牛一毛，对生产经营单位或主要负责人根本起不到令其吸取教训的作用，与此同时法律也就失去了应有的威慑力和保护广大劳动者的作用。例如，2005年8月7日广东兴宁市大兴煤矿发生透水事故，正在井下作业的123名矿工全部遇难。该矿主要负责人欲想用两亿元摆平此事，如若按照此法规定罚款20万元，公理何在？《安全生产法》还有威严吗？

生产过程中发生的伤亡事故，有一般死亡事故、重大伤亡事故和特大伤亡事故等，《安全生产法》中的法律责任只笼统称为“导致发生生产安全事故”，显示不出伤害程度和严格的处罚力度，仍然是一种不科学、不严肃、对伤亡者不负责任的法律规定，难以体现“以人为本”的科学发展观和“人命关天”的安全观。所以,我国采用处理死亡事故的低成本政策(因工死亡一个员工仅赔偿几万元不等),也就成了一些要钱不要命(员工命)的黑心老板赚取高利润的一种手段或招法,从而导致了目前我国重大特大伤亡事故频频发生。

再如，《安全生产法》第八十四条规定：“……没收违法所得，违法所得10万元以上的，并处违法所得一倍以上或五倍以下的罚款，没有违法所得或者违法所得不足10万元的，单处或者并处2万元以上10万元以下的罚款……”。我们认为：这样的规定在现实中没有可操作性。在一般的情况下，无论是何种形式、何种性质的生产经营单位，尤其是私营企业的“违法所得”是不能见“阳光”的，更不可能“大张旗鼓”的宣传。因为，生产经营单位的“违法所得”与国家和人民的利益是相违背的，其真实的“违法所得”是难以搞清的。因此，这样的规定在实际操作过程中是非常困难的，即使没收其所谓的“违法所得”，也不是真正的“违法所得”，这便失去了该法的效应和威严。

所以，生产经营单位规模有大小，违法行为有轻重，事故伤害程度有高低，伤亡人数有多少，我们法律规定的刑罚和经济处罚应该分出层次，方能展现出法律的威严、法律的威慑力，方能让生产经营者感觉到不按照法律规定从事生产经营活动，在生产过程中不注重安全投入，一旦发生伤亡事故，就要负法律责任，被罚之人就会“倾家荡产”，这对他的教训才会深刻[3]。即处罚的力度要根据生产规模（投资大小）、发生事故的伤害程度而定。只有当处罚力度超过投资规模时，致使投资者或经营者感觉到可能被处罚得倾家荡产的威慑，对伤害（亡）者有赔偿不起的惧怕的时候，领悟到不如早把这些钱用在安全生产上的时候，安全生产才会被真正被重视，劳动者的价值才会真正提高，投入安全生产的成本才会真正加大，到那时，《安全生产法》的实施才会有真正的威严，伤亡事故趋于多发的势头才会从源头上得到真正的遏制。

总而言之，建议在制定《安全生产法》配套法规或者修订《安全生产法》时，应考虑针对上述问题予以修改和补充，以充分显示出《安全生产法》的法律威严！

主要参考文献

[1]于殿宝《我对〈安全生产法〉的几点看法》，劳动保障世界，2003，（6）：31；

[2]于殿宝《关于〈矿山安全法〉和〈矿山安全法实施条例〉在实施中的问题与探讨》，劳动保护，2001，（6）：20－21；

[3]李毅中《构建框架、找准定位》，劳动保护，2005，（5）：34－37；