追寻新中国法制建设的脚步

        一场史无前例的“文化大革命”使建国后逐步建立起来的社会主义法制遭到破坏。“文化大革命”的教训很多，其中之一，就是没有重视加强社会主义民主和法制。这是一个惨痛的教训。因此，邓小平同志明确指出：“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。"

　　制定保护人民的法律法规
　　新中国一成立，就明确宣布废除国民党的《六法全书》，建立人民的法制。在新中国成立前夕，1949年2月中共中央专门发出了废除国民党《六法全书》的指示。1949年9月召开中国人民政治协商会议，通过了共同纲领。共同纲领第十七条明确规定：“废除国民党反动派政府一切压迫人民的法律、法令，制定保护人民的法律、法令，建立人民司法制度。”
　　新中国建立初期，由于还要肃清帝国主义、封建主义、官僚资本主义残余势力，在立法方面采取的方针是：“不宜追求制定一些既不成熟，又非亟须的完备、细密的成套的法规，以致闭门造车”，而“应当按照当前的中心任务和人民急需解决的问题，根据可能与必要，把成熟的经验定型化，由通报典型经验并综合各地经验，逐步形成制度和法律条文，逐步地由简而繁，由通则而细则，由单行法规而形成整套的刑法、民法……”。(1951年5月11日彭真同志在政务院会上的工作报告《关于政法工作的情况和目前任务》)
　　按照这个方针，新中国成立初期制定了一些保护人民的法律法规。为了妇女解放，废除封建的婚姻制度，1950年4月13日，中央人民政府委员会通过了新中国第一部婚姻法。为了反对封建主义，解放广大贫下中农，1950年6月，中央人民政府委员会通过了土地改革法，废除了封建的土地制度。为了巩固人民民主政权，在总结镇反运动经验的基础上，1951年2月，中央人民政府委员会通过了惩治反革命条例。为了反对腐败，保持国家机关和国家工作人员的廉洁，在总结三反五反运动经验的基础上，1952年，中央人民政府委员会批准了惩治贪污条例，等等。

　　逐步建立比较完备的法制
　　1953年，肃清帝国主义、封建主义、官僚资本主义残余势力的社会改革运动基本完成，国民经济从恢复到大规模有计划的建设时期，中央在提出过渡时期总路线的同时，提出今后“要逐步实行比较完备的人民民主的法制，来保护和促进社会生产力的进一步发展”。并提出，“应该加强全体国家工作人员和全体人民的守法教育，加强立法工作和司法工作”。(1953年9月16日彭真同志在中央人民政府委员会上的工作报告《政法工作的主要任务》)1956年，中国共产党召开第八届全国代表大会，在其通过的政治报告的决议中提出：“由于社会主义革命已经基本完成，国家的主要任务已经由解放生产力变为保护和发展生产力”，“国家必须根据需要，逐步系统地制定完备的法律”。当时对法制建设进行了研究，法制建设包含什么？概括为两句话，要做到“有法可依，有法必依”，不仅是立法，而且要依法。
　　1953年1月13日，中央人民政府委员会通过“关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议”。1953年2月制定了选举法。1954年在普选的基础上召开了第一届全国人民代表大会第一次会议，制定了新中国第一部宪法，制定了五部国家机构的组织法，包括全国人大、国务院、地方人大和人民委员会、法院和检察院的组织法。我国的法制建设进入了一个新的时期。当时，党和国家对法制建设是重视的，不但对立法重视，对守法也是重视的。
　　就立法工作来说，全国人大常委会成立后，当时彭真是副委员长兼秘书长，主持人大常委会机关的工作。他在向人大常委会机关工作人员的第一次讲话中就提出，“常委会的一项重要任务是立法，可以分为起草法律、审查修订法律和解释法律三个方面”，并提出，“我们现在先起草刑法、民法、刑事诉讼法、民事诉讼法”。
　　当时，全国人大及其常委会把立法作为中心任务。为了发扬基层民主，1954年12月全国人大常委会制定了《城市居民委员会组织条例》。为了保护公民人身自由，防止乱捕、乱拘，根据宪法第89条的规定，1954年12月全国人大常委会制定了逮捕拘留条例，对逮捕、拘留的条件，执行逮捕、拘留的机关，逮捕、拘留的程序和拘留期限等都作了规定。为了农村实行农业合作化，制定了农业生产合作社示范章程。为了国家建设需要，制定了国家建设征用土地办法。为了维护社会治安，制定了治安管理处罚条例。为了促使机关工作人员全心全意为人民服务，认真履行职责，制定了国家行政机关工作人员奖惩暂行规定，等等。
　　宪法规定，全国人大常委会的职权之一就是解释法律。为了规范和加强法律解释，1955年6月全国人大常委会通过了《关于解释法律问题的决议》，明确“凡关于法律、法令条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由全国人民代表大会常务委员会分别进行解释或用法令加以规定”。据此，全国人大常委会通过了一系列有关法律解释的决定。
　　在起草法律方面，开始组织各方面力量，进行刑法、民法、诉讼法等法律的调查研究和起草工作。到1957年，刑法草案已有22稿。那一时期中央也很重视遵纪守法。彭真同志在一届全国人大一次会议上的发言就明确提出，公民在法律面前人人平等。他说，中华人民共和国的每一个公民，不管是属于什么民族、种族、性别和职业，不管是什么社会出身，信仰不信仰宗教或者信仰什么宗教，也不管是不是党员，是不是国家工作人员，有多高的地位，有过多大的功劳，都应该无例外地遵守宪法和法律。他明确指出，认为国家机关可以违法的思想，实际上是一种“只许州官放火，不许百姓点灯”的反动统治阶级的思想，必须反对。

　　法制遭到破坏的“文革”时期
　　由于当时对法制建设重要意义的认识不够深刻，党的八大提出的正确方针没能一贯坚持，对法制建设时而重视，时而放松，随着注意力的改变而改变。
　　1957年反右派、1958年大跃进、1959年反右倾，几个重要法律的起草工作一度停顿下来，人大常委会机关人员精简，从1956年的360人，1958年减为59人。1959年6月国务院机构调整时，把法制局撤销了。1962年党中央在北京召开扩大的中央工作会议，总结经验教训，纠正“左”的倾向，毛主席又提出不仅刑法要搞，民法也要搞。这时刑法、民法的起草工作又恢复，刑法草案搞到33稿，并报党中央政治局常委审查。在全国人大常委会机关工作的同志形容这一段立法工作情况时说，起草法律是几起几落。
　　1966年发生“文化大革命”，建国后逐步建立起来的社会主义法制遭到破坏。“文化大革命”的教训很多，其中之一，就是没有重视社会主义民主和法制建设。十一届六中全会《关于建国以来党的若干历史问题的决议》专门讲了这个问题。决议指出，“难于防止和制止‘文化大革命’的发动和发展”的一个重要条件是，“没有能把党内民主和国家政治生活、社会生活的民主加以制度化、法律化，或者虽然制定了法律，却没有应有的权威”。这是一个惨痛的教训，为了防止今后不再发生类似“文化大革命”的混乱局面重演，十一届六中全会决议指出，“必须巩固人民民主专政，完善国家的宪法和法律并使之成为任何人都必须严格遵守的不可侵犯的力量”。邓小平同志在十一届三中全会前召开的中央工作会议上，针对过去存在的问题，明确指出：“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”

　　健全法制首先要抓立法工作
　　十一届三中全会总结建国以来的经验、教训，拨乱反正，把工作重点转移到社会主义现代化建设上来，开始形成“一个中心，两个基本点”的基本路线，同时提出要“发展社会主义民主、加强社会主义法制”。十一届三中全会的决议指出，“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。并提出，“从现在起，应当把立法工作摆到全国人大及其常委会的重要议程上来”。为了加强立法工作，全国人大常委会成立了以彭真同志为主任的法制委员会。叶剑英同志说，人大和常委会必须加强立法工作，如果搞不好，就是没有尽到职责，就是尸位素餐。
　　健全社会主义法制，首先要抓立法工作。1978年12月，邓小平同志在中央工作会议闭幕会上的讲话提出，“现在的问题是法律很不完备，很多法律还没有制定出来。往往把领导人说的话当作‘法’，不赞成领导人说的话就叫做‘违法’，领导人说的话改变了，‘法’也就跟着改变。所以，应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律”。
　　1979年以来，全国人大及其常委会把立法工作摆到重要议事日程上来。1982年制定了新宪法，五届、六届和七届人大及其常委会先后制定了138部法律，对10部法进行了修改，包括一系列有关国家机构的法律、民法通则和一系列单行民事法律、刑法、三大诉讼法(刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼)以及一批经济方面的、保障公民权利的、涉外方面的、行政管理方面的重要法律，为我国社会主义法制建设奠定了基础。
　　随着改革的深化和建设的进一步发展，根据我国法制建设的进展，党中央与时俱进，对法制建设和立法工作，不断提出新的任务和要求。1991年，邓小平同志到南方视察发表了重要讲话，1992年党的十四大确定，我国经济体制改革目标是实现社会主义市场经济。从此，我国立法工作进入了一个新的阶段。十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出新阶段的立法任务是，“遵循宪法规定的原则，加快经济立法，进一步完善民商法律、刑事法律、有关国家机构和行政管理方面的法律，在本世纪末初步建立适应社会主义市场经济的法律体系”，立法的重点是“要抓紧制定关于规范市场主体、维护市场秩序、加强宏观调控、完善社会保障、促进对外开放等方面的法律；同时，还要适时修改和废止与建立社会主义市场经济体制不相适应的法律和法规”。1997年党的十五大根据法制建设的进展，提出要“进一步扩大社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家”，把依法治国，作为党领导人民治理国家的基本方略。要“加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成有中国特色社会主义法律体系”。

　　建设中国特色的法律体系
　　全国人大及其常委会根据十四大、十五大精神，加强立法工作，围绕建立和完善社会主义市场经济体制的目标，制定了一系列重要法律。在市场主体方面，先后制定了公司法、合伙企业法、个人独资企业法。在维护市场经济秩序方面，制定了反不正当竞争法、产品质量法、投标招标法、会计法、审计法、价格法、税收征收管理法等。在金融方面，先后制定了中国人民银行法、商业银行法、证券法、保险法、票据法、信托法等。为了加强农业，根据党在农村的方针、政策，先后制定或修改了农业法、农村土地承包法、农业技术推广法、种子法、水土保持法、防洪法、乡镇企业法等。还制定或修改了有关保护和合理开发利用自然资源、振兴和发展基础产业等方面的法律。八届、九届人大及其常委会先后制定了104部法律，对57部法进行了修改，通过了8件法律解释，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系初步形成。
　　2002年党的十六大又对新时期的法制建设和立法工作，提出了新的任务和更高的要求。就是要“适应社会主义市场经济发展、社会全面进步和加入世贸组织的新形势，加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成中国特色社会主义法律体系”。第一，任务是到2010年形成中国特色社会主义法律体系。第二，要求是“加强立法工作，提高立法质量”。第三，方针是要“适应社会主义市场经济发展、社会全面进步和加入世贸组织的新形势”。
　　十届全国人大常委会已根据十六大提出的任务和要求，确定十届人大及其常委会的立法任务是要基本形成中国特色社会主义法律体系，并已拟定了立法规划。但健全法制，不仅要搞好立法，还要保障法律的贯彻实施，做到有法必依，执法必严，违法必究。这个问题非常重要，而且越来越重要。
        来源：《法制日报》2004年9月2日
        中国人大网    2004年9月2日        责任编辑    李红军