全国人大首次审议和批准重大建设项目

        在1955年7月18日的一届全国人大二次会议上，邓子恢副总理代表国务院作了《关于根治黄河水害和开发黄河水利的综合规划的报告》。经过代表们热烈讨论，于7月30日通过决议，批准国务院所提出的关于根治黄河水害和开发黄河水利的综合规划的原则和基本内容，同意邓子恢副总理所作的报告，要求国务院采取措施保证三门峡和刘家峡两个水库和水电站工程及时施工。这是全国人大历史上第一次审议和批准重大建设项目，意义重大。
        一届全国人大二次会议为什么要讨论和批准这个重大建设项目？是谁最先提出来的？最近从中央文献出版社出版的《杨尚昆日记》中看到有如下记载：
        “5月7日（六）（引者注：系指1955年5月7日，星期六）。
        12时周总理专机抵西苑，欢迎者有200多人（引者注：周恩来和陈毅出席亚非会议归来。）
        下午3时开政治局会议，讨论黄河综合利用问题，首先由李葆华（水利部副部长、党组书记）同志报告，最后少奇同志指示，根治黄河是一件大事，应提交全国人民代表大会讨论，责成水利部党组另写报告和决议草案，准备提交大会。还通过了几个文件。
        6时去主席处，主席约周（恩来）、陈（毅）和全体政治局同志吃饭，随便谈了一下亚非会议的情况，决定在最近即向人大常委会作一次报告。饭后继续谈，到10时散。”
        从这篇日记看，这次政治局会议是由刘少奇同志主持的，他在最后作总结时提出：根治黄河是一件大事，应提交全国人大讨论，作出决议。毛主席没有参加这次会议，但极有可能是在会后即向他作了报告，取得了他的同意。所以在邓副总理向大会的报告中说：“国务院根据中共中央和毛泽东同志的提议，请求全国人民代表大会采纳黄河规划的原则和基本内容，并通过决议要求政府各有关部门和全国人民，特别是黄河流域的人民，一致努力，保证它的第一期工程按计划实现。”这表明，把根治黄河这件大事提交全国人大讨论，是刘少奇同志首先提出的，经过党中央和毛泽东同志同意的。
        需要说明的是：在一届全国人大二次会议上，重点审议的是国民经济第一个五年计划及李富春副总理关于“一五”计划的报告。这个五年计划及报告中都已提到了开始进行黄河的根治和综合开发工作，那么，为什么还要对根治黄河水害和综合开发规划做专题报告呢？邓子恢副总理在向大会报告中首先回答了这个问题。他说；“因为这一规划所涉及的不止五年，它的第一期工程就需要到一九六七年才能完成，所以需要作为第一个五年计划以外的单独问题来讨论。”这就是说，这项重大建设项目的建设周期长，在“一五”计划中是包括不了的，因而需要单独作报告（这里附带说一点：有一种观点认为，“重大建设项目都是在计划之中、属于计划的执行的问题”，因而不需要单独作报告。这种观点未必能够成立）。邓子恢在报告中还指出，之所以提交代表大会讨论，是因为“黄河问题是全国人民所关心的”，“实现这一规划，不仅需要政府的努力，还需要全国人民的努力”，尤其是“黄河流域各省区的人民将在这一计划实施的过程中作出最大的贡献。”这更是提交大会讨论和批准的本意所在。一般说，重大建设项目都具有涉及面宽、影响深远、投资巨大等特点，人民群众对此极为关心，理应作为“大事”提到人民代表大会讨论。这既是决策民主化、科学化的需要，也是组织和动员有关国家机关和广大人民群众共同为之奋斗的需要。当然，人民代表大会讨论重大建设项目，不是对技术问题作裁判。科学技术方面的问题，应由专家去论证，不能简单地用少数服从多数的原则来决定。
        还应看到，重大问题包括重大建设项目提交人大及其常委会讨论和决定，是关系到按照我们国家的根本政治制度办事的问题。毛泽东同志在建国初就指出：“人民政府的一切重要工作都应提交人民代表会议讨论，并作出决定。”这是我国人民当家作主的政治制度所决定的。刘少奇同志在1954年关于宪法草案的报告中说：“我们国家的大事不是由一个人或少数几个人来决定的。人民代表大会制既然规定为国家的根本政治制度，一切重大问题就都应经过人民代表大会的讨论，并作出决定。全国性的重大问题，经过全国人民代表大会讨论和决定，在它闭会期间，经过它的常务委员会讨论和决定；地方性的重大问题经过地方人民代表大会讨论和决定（当时尚未设地方人大常委会——引者注。）我国的人民代表大会就是这样能够对重大问题作出决定并能够监督其实施的国家权力机关。”按照这样的根本政治制度办事，从法理上说，根治黄河这类“大事”，无疑应当提交全国人民代表大会去讨论。
        1955年，即全国人民代表大会成立后的第二年，就把治理黄河这件大事提交全国人大讨论和批准，表明了我们党和国家对最高国家权力机关的重视，开创了一个很好的先例。可惜的是没有坚持下去，在民主和法制受到轻视的年代，许多关系国计民生的重大问题，包括重大建设项目，诸如“大炼钢铁”、“公社化运动”等，都没有经过全国人大或它的常委会讨论就去做了，结果引发了一场灾难。直到党的十一届三中全会之后，才又重视发挥人大的作用，恢复和发扬了五十年代的一些好的传统和做法。诸如兴建长江三峡工程，就由国务院提请全国人大审议和批准，然后才正式开工。结果是更好地统一了思想，得到了全国人民的支持，保证了这项工程顺利进行。由此看来，在社会主义现代化建设进程中，树立依法治国、依法办事的观念，真正按照我们国家的根本政治制度办事，是非常必要的。
        （作者是全国人大财经委员会委员）
        来源：《中国人大》2003年第21期    2003年11月10日出版
        中国人大网2004年2月13日    责任编辑    李红军