把人大建成“三个机关”提法的由来

    很长时间以来,在各级人大机关工作中有这样的提法:把人大及其常委会建设成为真正拥有宪法确定的地位、名副其实的国家权力机关,真正负有国家重要职责的工作机关,同人民群众保持密切联系的代表机关。我把以上表述简称为建成“三个机关”。25年过去了,现在看这样的提法还是有针对性的,是符合实际的,对改进和加强人大工作是有积极现实意义的。

    那么,这个“三个机关”提法是在什么背景下、怎么提出来的呢?

    我们知道,1949年中国人民政治协商会议第一届全体会议通过《共同纲领》,确立了人民代表大会制度。到1989年,人民代表大会制度已经确立40年、在全国范围内建立已经35年,其中,经历了改革开放最初的10年和地方人大常委会设立最初的10年,人民代表大会制度建设和人大工作处在一个重要的发展关头。许多地方人大的同志提出,建议中央召开一次全国性的讨论人大工作的会议,总结经验,提出改进和加强人大工作的意见,研究解决新形势下人大工作遇到的问题。在这时,中央提出,人大要总结40年来人大制度建设和人大工作的经验。

    按照中央的要求,全国人大常委会认真开展总结经验工作,具体工作由全国人大常委会办公厅研究室承担。为了做好这项工作,办公厅研究室曾专门派一些工作人员到中央档案馆,用了一个星期的时间查阅有关的历史档案,我们吃住在中央档案馆招待所,为的是加快工作进度。1990年10月,形成了《人民代表大会制度建设和人大工作总结(稿)》,由时任全国人大常委会副委员长兼秘书长的彭冲同志主持,在山东济南召开各省级人大常委会秘书长、研究室主任参加的会议,征求对这个“总结稿”的意见。本文开头所说的把人大及其常委会建设成为“三个机关”,就是这个“总结稿”中的重要内容。

    先说说关于“权力机关”的具体考虑。

    在总结经验过程中,大家感到,各级人民代表大会都是国家权力机关,这是宪法明确规定的,这在法律层面没有疑问,问题是现实中宪法的这一规定落实得怎么样。

    回顾40年的历史,大家看到,上个世纪五十年代后期,在国家工作的指导思想上出现了“左”倾严重错误,特别“文化大革命”的左倾严重错误,人民代表制度一度遭到严重破坏,全国人大10年不开会,不发挥作用；地方人大长达12年没有开会,无名无实。鉴于深刻的历史教训,1981年《关于建国以来党的若干历史问题的决议》中提出,要加强各级国家机关建设,使各级人民代表大会及其常设机构成为有权威的人民权力机关。也是在那个时期,五届全国人大常委会委员长叶剑英强调指出:“人大常委会如果不能尽快担负起制定法律、完善社会主义法制的责任,那人大常委会就是有名无实,有职无权,尸位素餐,那我这个人大常委会委员长就没有当好,我就愧对全党和全国人民。”这表达了叶剑英同志决心充分发挥国家权力机关作用的考虑。六届全国人大常委会委员长彭真在谈到处理人大与政府的关系时说,方针不是“唱对台戏”,但也不是等因奉此,不问是非的“橡皮图章”。这是彭真同志从一个方面对人大作用的阐释。

    大家认为,宪法及有关法律对人民代表大会制度这一政权体制作了非常好的设计,发挥人民代表大会的国家权力机关的作用,首要的是进一步落实宪法的相关规定。因此,“总结稿”提出:要把人大及其常委会建设成为真正拥有宪法确定的地位、名副其实的国家权力机关。

    再说说关于“工作机关”的具体考虑。

    在过去的一段时间里,社会上一些人有种看法:人大是养老机关,到人大工作是退居“二线”。有顺口溜说,“年龄大了不要怕,不到政协到人大”。这种看法显然是不正确的。

    从工作职责、工作方式上看,人大不同于政府,人大不处理那些时间紧迫的行政事务,从这一点可以说,人大不是火线。但应当认识到,人大绝不是二线,不是干部退休前的歇脚过度的地方。彭真同志说,人大是权力机关,也是工作机关,不是“养老院”,不是“清谈清谈”,“建议建议”。大家认为,人大必须切实担负起宪法法律赋予的重要职责,保障整个国家机关协调高效运转,实现人民当家作主,因此说,人大是处在社会主义民主法制建设的第一线。

    把人大及其常委会建设成为真正负有国家重要职责的工作机关,既要解决认识问题,更要有切实的具体举措。党的十三大报告提出,要加强全国人大特别是它的常委会的组织建设,在逐步实现委员比较年轻化的同时,逐步实现委员的专职化。那时考虑,专职化就是要有相当比例的常委会组成人员进入专门委员会,这些人把主要精力用在人大工作上,经常参加人大及其常委会闭会期间的工作。

    九届全国人大常委会期间,曾有过在全国人大代表中选择一些比较年轻的专家学者来专职从事人大工作的考虑。有人建议,可按照“先议员后官员”的路子培养一批干部,也就是先担任常委会委员,参加常委会的工作,了解熟悉国家层面的宏观的全局性的工作和情况,有宽阔的视野,有较强的民主法制观念,经受历练,积累经验,然后到国务院部门担任领导职务。2003年十届全国人大换届,将常委会组成人员的名额由155人增加到175人,有20位年富力强的优秀的正司局长级干部和专家学者当选为常委会委员,这对改善人大常委会组成人员的结构,保持人大工作的连续性,有积极作用。

    最后说说关于“代表机关”的具体考虑。

    把人大及其常委会建设成为同人民群众保持密切联系的人民代表机关,这主要是讲人大及其常委会、人大代表与人民群众的关系。人大及其常委会要同人民群众保持密切的联系,人大代表也要同人民群众保持密切联系,要全面、及时、准确地反映人民群众的意见和要求,代表人民的利益和实现人民的意志,自觉接受人民群众的监督,这是人民代表大会制度的根基。否则,人大就失去了存在的基础和存在的必要。各级人大机关、各级人大代表要接地气、要在群众中长根,使制定的法律法规和作出的决定符合客观实际,符合广大人民群众的根本利益。这样,才能保证民主渠道的畅通,使人大成为联系群众、反映民意、解决矛盾的重要机关。

    在总结经验过程中,曾讨论过要不要使用人大是“民意机关”的提法。有意见认为,这样讲可能会把人大的地位讲低了。经深入讨论研究并查阅有关文献,大家认为,讲人大是民意机关是完全可以的,只是要区分在什么情况下、着重强调什么问题。毛泽东、彭真以及1939年制定的《陕甘宁边区各级参议会组织条例》都使用过这一提法。

    在总结经验过程中,还深刻认识到,代表机关依法履行职责与坚持党的领导是一致的。把代表机关依法履行职责与党委的领导对立起来的认识是完全错误的。记得2001年底有媒体报道,江苏省射阳县人大常委会没有通过对政府粮食局局长人选的任命,之后县委任命该人选为粮食局党委书记,主持粮食局的工作。就此,这位书记不无骄傲地说:“人民不要党要”。10多年过去了,这种错误的认识在个别干部中还不时表现出来。加强党的宗旨教育、提高人民代表大会制度意识,还有很多工作要做。

    10年前的2004年9月15日,胡锦涛同志在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上的讲话中指出:“为了保证实现全面建设小康社会的宏伟目标,必须认真落实宪法赋予人民代表大会及其常务委员会的各项职权,充分发挥人民代表大会及其常务委员会作为国家权力机关的作用,使人民代表大会及其常务委员会成为全面担负起宪法赋予的各项职责的工作机关,成为同人民群众保持密切联系的代表机关。”依我看,“三个机关”的提法,与胡锦涛同志的讲话精神是一致的。

    (作者为全国人大常委会法制工作委员会副主任)