美国法律规范的成本与效益评估简介
胡健
立法评估的内容和方式有很多种，其中较为常用的一种就是对立法的成本与效益进行评估。立法的成本与效益评估，在美国联邦政府各部门制定行政规章时最为常用，其制度发展也很完善，是美国立法评估最重要的内容与方式。
美国立法成本与效益评估的形成与发展
美国立法成本与效益评估的制度化是通过一系列的国会立法、总统令方式来推动和实现的。
早在20世纪60年代，美国国会就通过决议:“行政部门提交的法律草案，须同时提出立法论证报告，且经过成本收益比较分析程序并由联邦预算局审核，方可提交国会通过。”美国国会自第104届开始，正式将成本与效益分析方法贯穿在通过的每一部公法中。此外，大量的国会立法也强化了对行政规章成本与效益的评估。如在《1996年小企业管制实施公平法》、《1996年国会审核法》、《2000年管制改进法》中，对行政规章的成本与效益评估作了具体规定。美国许多州议会也明确规定:“凡是所立之法的实施将直接关系到州财政支出或者收入的，均应提交该法的立法成本分析报告，凡是具有上列情形而未提交立法成本分析报告的，议会有权不予审议或通过。”
总统行政命令(PresidentExecutiveOrder)是总统在宪法或法律的授权下，管理联邦行政机构运行的指示。美国历届总统都通过签署大量的行政命令，实施执政方略。1993年9月30日，克林顿总统签署12866号行政命令《管制计划与审查》(E012866，RegulationPlanningandReview)。该行政命令第1条就明确规定，联邦行政机关只能颁布符合法律要求的、实施法律所必需的、公众迫切需要的行政规章；在决定是否管制和怎样管制时，行政机关应该评估所有可供选择的管制方案的成本和效益，包括不予管制的方案。除非法律另有规定，在可供选择的管制方案中，行政机关应选择能使净收益最大化的方案。该行政命令还对管制计划的制定、审查、评估、冲突解决等作了明确的规定。该行政命令后来虽然被布什总统的13258号行政命令修订，但基本原则与内容没有重大变化。
美国规章制定成本与效益评估的主体
1.制定规章的行政机构。美国国会立法乃至总统的行政命令都要求联邦行政机构在制定规章时，要进行成本与效益的分析，确定是否要制定规章，并要求向总统、国会或联邦预算管理局提交成本与效益的分析报告。目前，美国联邦层面实施经济管制和社会管制职能的共有58个部门或机构，其中包括14个内阁部门，29个行政管理局和15个独立管制委员会，每年发布约4500个规章。
2.美国联邦预算管理局(OMB)。美国联邦预算管理局(OMB)是很重要的监督规章制定的机关。根据《管制计划与审查》，该局局长可就管制计划向行政首长提供咨询，并可在适当情况下，要求他们进一步考虑或进行部门间的协调。1981年，美国国会批准在该局中设立信息管制事务办公室(OIRA)，负责审查行政规章。根据《管制计划与审查》，制定规章的政府机构必须将规章草案与成本效益分析报告一并提交给该办公室审核。
3.美国总审计署。美国国会2000年通过《真实监管法》，要求行政机构必须将制定的重要规章(MajorRule)提交美国总审计署审核，总审计署审核的时间为180天，并向国会提交报告。
4.总统。总统设立了包括联邦预算管理局局长在内的13位顾问，并随时就管制政策进行咨询。总统通过咨询的方式加强了对政府规章制定的成本与效益分析的监督。
5.国会。1996年生效实施的《国会审核法》建立了国会审核“主要规章”的程序。该法案规定，信息管制事务办公室(OIRA)审核后的“重要规章”，要提交国会审核，国会可能通过也可能否决，国会审核的期限为60天。国会审核的主要目的是防止行政机构滥用权力制定规章和控制行政经费膨胀。
美国规章制定成本与效益评估的对象
无论是国会立法还是总统令，对重要规章(MajorRule)的成本与效益评估都有严格的规定。总统、联邦预算管理局、信息管制事务办公室、美国总审计署甚至国会都要进行成本与效益的审查。根据《管制计划与审查》，“重要规章”是指在规章中可能导致下列后果的任何一种管制行为：(1)年度经济影响在1亿美元或者以上的管制行为，或在实质上对经济、经济部门、生产力、竞争、就业、环境、公共健康、安全，或州、地方和原住民部落、社区产生负面影响的管制行为；(2)造成了严重矛盾，或者干预其他机关已经执行或者计划执行的管制行为；(3)实质改变了资格授予、拨款或贷款项目的预算效果及接受者的权利和义务；(4)在法令或行政命令所确定的原则之外产生了新的法律或政策问题。
除了“重要规章”，联邦政府机构所制定的其他规章一般也要进行成本与效益分析或评估，但是也有例外。根据《管制计划与审查》，不需要进行成本与效益分析的规章包括：与美国军事或外交事务有关的规章，但不包括与非防务商品和服务的采购和进出口有关的规章；界定机构、管理或人事的规章；被信息和管理事务办公室行政官豁免的其他种类的规章等。
规章制定成本与效益评估的程序
对制定规章的行政机构来说，首先要进行成本与效益的预评估，大致有以下几个步骤。
第一，识别阶段。判断某一规章是否可以达到本部门所希望的目标。
第二，调查阶段。主要是了解能实现该目标的各备选方案，尤其是了解是否有必要通过管制的方式来实现。
第三，收集信息阶段。主要是获取有关各备选方案效果的资料。
第四，选择阶段。根据定量与定性的指标分析，确定各个方案的优劣次序。
第五，决策阶段。以上述优劣次序为依据，并根据成本与效益分析报告作出决策。
美国规章制定成本与效益评估的特点
美国规章制定的成本与效益评估制度经过几十年的发展，已经日趋成熟，在美国政府的行政管理中发挥了一定作用，不仅有利于提高规章质量，而且节约财政支出，提高了工作效率。美国规章制定成本与效益评估制度的运作有这样几个特点。
第一，偏重于制定规章的行政机关的内部评估，其他联邦机构的评估建立在行政机构内部评估的基础之上。制定规章的行政机关有条件采取更为有效的评估方法、手段、指标等来实现自己的目的，而其他机关的评估则更多地流于形式。
第二，规章制定的成本与效益评估有一个转变过程，从强调制定前的预评估到后来既强调制定前的预评估又强调制定后评估。在大规模规章制定之后，政府有关部门每年都对已经实施五年的规章进行全面评估，从而决定是继续延用还是废除或修改。
第三，美国规章制定的成本与效益评估是通过一系列国会立法、总统行政命令等法律制度加以保障的，是行政机关必须遵守的，在一定程度上保障了美国规章制定的质量，也实现了对规章制定的有效监督。
（作者单位：全国人大常委会法工委研究室）
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