妥善处理好各种利益关系是提高立法质量的关键

吴邦国委员长在十一届全国人大第五次会议上所作的全国人大常委会工作报告中指出，积极推进科学立法、民主立法的制度化、规范化、程序化，进一步改进和完善法律草案公开征求意见的方式方法，更加注重深入实际、深入基层调查研究，直接听取群众意见，正确反映和统筹兼顾不同方面的利益，使公民参与立法的过程成为广泛集中民智、凝聚社会共识的过程。吴邦国委员长的这一重要指示，对于我们在立法中坚持以人为本，妥善地处理好各方面的利益关系，并在此基础之上提高立法水平，具有很强的指导作用。

如何协调好各方面的利益关系，是长期以来人大立法工作中面临的焦点问题和难点问题。早在上世纪80年代初，彭真同志就指出，“立法就是在矛盾的焦点上划杠杠。”当前，随着改革开放的深化，必然会触及更加复杂的利益关系，立法过程中的利益冲突将呈加剧之势。因此，正确处理各种利益关系，就成为后法律体系时代立法工作中的重中之重。

在立法过程中，能否处理好各种利益关系，不仅考量立法者的政治智慧和立法水平，同时，也决定一部法律的质量高低。立法学中有一句名言，叫“法行中庸谓之良”。这句话的意思是，只有在各种不同利益都能充分参与博弈的基础上制定出来的法，才能是最大限度地达至中庸，最大限度地实现各种利益之间的平衡，也就是一部好法。平衡各种利益关系，不仅是一种工作方法，更需要衔接细密的制度设计和扎实有效的机制运作。为此，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出，“适应我国社会结构和利益格局的发展变化，形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制。坚持把改善人民生活作为正确处理改革发展稳定关系的结合点，正确把握最广大人民的根本利益、现阶段群众的共同利益和不同群体的特殊利益关系，统筹兼顾各方面群众的关注。”

妥善处理好各种利益关系，最重要的一点就是必须要把维护最广大人民的根本利益作为立法工作的出发点和落脚点。这是由我们国家性质所决定的，也是社会主义立法的本质要求。与“最广大人民的根本利益”相对应的是“个体利益”和“部门利益”。按照以人为本的要求，作为立法工作出发点的应是“最广大人民的根本利益”，而非个体利益和部门利益。这里涉及到两个问题：一是要把“最广大人民的根本利益”与个体利益区别开来。我们讲我们的法律体现了广大人民群众的根本利益，但这并不意味着每一部法律都绝对地做到让人人满意。从立法技术的角度讲，法律就是在各种不同利益要求都能得到充分表达和相互整合中所达成的一种各方都能够接受的平衡的规则。法律追求的是让绝大多数人的利益得到最大限度的实现，而不是使个别化的利益得到最大限度的实现。正因为如此，在有的情况下，某些个别化的利益无法在立法中得到充分实现。这时，我们应该站在全局高度，而不是个人角度，去评价一部法律。这是一种成熟的公民精神。二是要把“最广大人民的根本利益”与部门利益区别开来。当前，由于许多法律专业性强，技术含量大，所以，部门起草法律案已成为常态。在这种情形下，有的行政部门可能会把立法作为争权扩利的手段，从而导致行政权的膨胀和公众利益的缩水。为此，吴邦国委员长指出：“立法一定要坚持执政为民的原则，防止部门利益法制化的倾向，真正做到以人为本、立法为民。特别是在大量的法律草案是由有关职能部门起草的情况下，如何正确处理权力与权利的关系、权力与责任的关系，显得更为重要。”

为了妥善处理好各种利益关系，还需要我们在立法过程中适当照顾弱势群体的特殊利益。我们知道，以人为本的“人”，就其外延而言，是指全体人民，在现阶段，就是以工人、农民、知识分子等劳动者为主体，包括社会各阶层在内的广大人民群众。一般而言，我们制定的法律，要平等地保护这些人的合法权益。但是，由于客观原因和个体差异，使人们在现实生活中的实际地位不可能真正实现完全平等，形成了通常所说的强势群体和弱势群体。在立法的过程中，往往需要我们对弱势群体给予特殊的照顾，这样才能相对缩小他们和强势群体的利益差距，从而使法律“既反映大多数群众的普遍愿望又照顾部分群众的特殊要求”。所以，从这个意义上说，以人为本有时就是要对弱势群体给予适当的特殊照顾。我们可以从全国人大常委会最近几年的立法工作中强烈地感受到这一点。以劳动合同法为例，在立法之初，起草部门考虑到劳动者在劳动关系中处于相对弱势的地位，所以，首先明确了“向劳动者倾斜”这样一个立法思路。并且在广泛听取各方意见和反复论证的基础上，将该法的立法宗旨定为“为了完善劳动合同制度，明确劳动合同关系双方当事人的权利和义务，保护劳动者的合法权益，构建和发展和谐稳定的劳动关系”。这显示出立法机关在明确劳动合同双方当事人权利和义务的前提下，强调保护劳动者的合法权益的立法取向。

不断扩大公众的有序参与，确保民意在立法中的应有地位，是妥善处理各种利益关系的重要方式。党的十七大报告指出，“推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。”由我们国家立法工作的性质决定，人民群众不应只是法律的被动接受者，而首先应该是立法的积极参与者。所谓以人为本，不仅指法律在内容的设计中要突出人的因素，同时也包括在立法过程中发挥公众的作用。正如吴邦国委员长所说的“立法为了人民、立法依靠人民”。最近一些年来，全国人大常委会坚持开门立法，不断扩大公众对立法工作的有序参与，取得了明显的实效。从个税法修正案草案、道路交通安全法修正案草案、行政强制法草案，到刑诉法修正案草案、民诉法修正案草案，通过一个又一个成功的立法范例，我们可以强烈地感受到公众在立法中的作用日渐突出。实践证明，坚持开门立法，扩大公众的有序参与，不仅有利于我们妥善地处理好各种利益关系，进一步提高立法质量。同时，更有利于培育公众对法律的认同感，从而确保法律的实施。

如前所述，妥善处理各种利益关系，不仅是一种工作方法，同时也需要建立一套完整的利益协调机制。从我国目前的立法实践看，抓紧完善利益协调机制的着力点应放在进一步完善立法听证制度和法律草案公开征求意见制度两个方面。按照现代公共决策原理，听证是公共决策过程中一道必不可少的前置程序，没有听证，便没有决策。我国立法法对立法听证作了原则规定，并且前几年在修改个税法时也举办过一场听证会。应该肯定的是，那次听证会在社会中产生了良好的反响，对推动科学立法、民主立法的进程，起到了积极的作用，同时也为今后进一步推行这种做法，提供了一个很好的范例。但严格说来，那次听证会的象征意义远大于实体意义。唯今之计，是要进一步细化立法听证的操作程序，把它作为立法工作中的一道必经程序，使其成为各种利益进行博弈的平台。至于法律草案公开征求意见这一做法，目前已常态化。几年来的实践表明，这一做法不仅有利于扩大公众对立法工作的有序参与，同时也有利于提高立法质量。甚至可以说，它对于增强全民的法律意识，积极推动依法治国的进程，也发挥了重大作用。现在关键的问题是，如何进一步完善这一做法，使其发挥更大的作用。例如，就目前的法律草案公开征求意见这一做法而言，它的运行是单向的。权力机关对公众提出的意见究竟哪些采纳？哪些没有采纳？原因是什么？公众无从得知。因此，应通过相关的制度设计，变目前的单向运行为双向运行，使权力机关和公众形成互动。当然，这项工作应逐步推进，不能操之过急。不可否认的是，在征求意见的过程中，民意的表达有时可能是感性的、激情的，有时可能带有明显的个人倾向，有时会失之偏颇，有时甚至会与现代的法治理念相冲突。但这都不应该成为我们排斥民意的理由。就立法者而言，关键是通过建立通畅合理的民意表达和吸纳机制，对不同的利益诉求进行平衡。只有这样，才能使我们的立法工作真正像吴邦国委员长所说的那样，成为广泛集中民智、凝聚社会共识的过程。