审查“国家账本”，花好每一笔钱

    预算报告是“国家账本”，既要让人大代表明白国家的钱从哪里来，也需要让他们知道钱花到哪里去。第十二届全国人民代表大会第五次会议审查了国务院提出的《关于2016年中央和地方预算执行情况与2017年中央和地方预算草案的报告》及2017年中央和地方预算草案。3月15日，“国家账本”经表决，获得高票通过。

    在审查中，代表们一致认为，2016年国民经济和社会发展计划执行情况总体是好的，经济社会保持平稳健康发展，实现了“十三五”良好开局，取得这样的成绩来之不易。国务院提出的2017年预算报告，坚持稳中求进工作总基调，适应把握引领经济发展新常态，实施更加积极有效的财政政策，预算安排体现了保障基本民生等重点支出、推进财税体制改革、积极防范化解财政风险等要求。

    落实深改组要求，预算提前审查机制出台

    今年与以往不同的是，“国家账本”在3月5日提请本次会议审查前，已向人大代表与社会各界征求意见和建议。

    全国人大代表熊继军接受媒体采访时表示，在今年1月底，已对预算报告草案进行了提前预审。“当时参加预审的有四五十人，除了全国人大代表，还有其他社会各界人士。财政部、税务总局、海关总署等部门都派负责人介绍2017年的预算情况。这是前所未有的。”

    这是因为“建立预算审查前听取人大代表和社会各界意见建议的机制”列入了中央全面深化改革领导小组2016年工作要点和全国人大常委会2016年监督工作计划。日前，全国人大常委会党组审议通过了《关于建立预算审查前听取人大代表和社会各界意见建议的机制的意见》（简称《意见》）。全国人大常委会预算工作委员会负责人表示，这是积极听取人大代表与社会各界意见和建议，加强和改进人大预算审查监督的一项重要措施。

    据介绍，全国人大财政经济委员会、常委会预算工作委员会等有关方面，在开展2017年预算审查的前期准备和初步审查等工作中，积极贯彻落实《意见》提出的措施要求。先后召开预算编制情况通报会、专家学者座谈会、中央有关部门预算情况座谈会、预算草案和预算报告通报会等，并邀请财经委员会预算审查小组成员、其他专门委员会委派的组成人员、部分全国人大代表以及有关专家学者、利益相关方参加，国务院财政等有关部门到会认真听取意见和建议。

    “为了做好计划、预算报告和计划草案的审查工作，全国人大财经委把组成人员分成两个小组，一个是计划审查小组，一个是预算审查小组。从去年第四季度开始，这两个审查小组多次召开座谈会，到地方进行调研，听取国务院有关部门汇报，分析计划、预算的执行情况，了解计划、预算编制基本思路和进展情况。还有将近一百名全国人大代表参加了前期计划、预算审查的各项工作。”全国人大财经委副主任委员尹中卿在接受采访时说。

    大力实施积极财政政策，继续为企业“减负”

    在经济增速放缓的背景下，企业利润收窄，不堪税费负担。如何有效降低企业成本，减轻企业负担，成为代表们关注的焦点。

    根据预算报告，去年，我国积极的财政政策力度加大，增加的财政赤字主要用于减税降费。尤其是全面推开营改增试点，全年降低企业税负约5700多亿元。今年将继续实施更加积极有效的财政政策，全年再减少企业税负约3500亿元、涉企收费约2000亿元。

    3月7日，财政部部长肖捷在记者会上表示，今年将继续强化“放水养鱼”意识，通过继续给企业减负，为市场加油。具体而言，一是将继续完善“营改增”试点，增值税税率档次由4档减并至3档，目的是要扩大减税效应。二是专门为中小微企业定制减税政策，企业所得税减半征收门槛从年应纳税所得额50万元以下降至30万元以下，扩大受益面；科技型中小企业研发费用加计扣除比例由50%提高到75%，可以将更多研发费用在税前扣除。三是继续降低非税负担，包括全面清理规范政府性基金，取消城市公用事业附加等基金，授权地方政府自主减免部分基金，等等。他还强调，今年这些措施出台之后，并不意味着企业减负工作画上句号。也就是说，未来的减税降费还有可想象的空间。

    对于国家继续为企业减负、放水养鱼的做法，代表们纷纷拍手称赞，并就政策具体落实提出建议。全国人大代表种衍民非常关注企业成本降低。他向记者表示，“希望政府能出台更多措施，尤其是针对企业税费的政策能落到实处，让广大实体经济企业轻装上阵。”

    全国人大代表李东生多年来一直呼吁减税降费。他接受媒体采访时表示，营改增政策的全面推开，为我国大部分企业带来了实惠，激发了市场主体的活力。对他所在的企业来讲，受益于减税降费政策，企业成本降低了6000多万元。另外，国家于2016年9月1日起对出口退税企业实行分类管理，出口退税周期整体显著缩短，在减轻企业负担的同时，也为企业节省了资金成本。今年，他又带来了“关于对半导体显示和半导体芯片产业加大支持力度的建议”，希望国家将“两免三减半”“五免五减半”的企业所得税优惠及6%增值税率政策延伸至半导体显示产业，同时建议继续执行国家对重大项目资本金投入政府财政贴息的政策，以及免除企业利润转增资本所缴纳的企业所得税，鼓励企业以税后利润形式再投资新项目。

    全国人大代表符凤春表示，黑龙江省是我国老工业基地，制造类企业比较多。在经济爬坡过坎的攻坚期，企业转型发展面临不少困难，她希望“中央和国家打破常规，在政策层面给予一些倾斜，振兴老工业基地，比如降低电费，支持和鼓励企业降低成本，以增强活力”。

    全国人大代表张天任认为，政府工作报告明确了减税降费的目标，这是令企业家振奋的政策红包，有利于企业轻装上阵和经济转型升级。他建议，进一步降低实体企业税费成本，实实在在地增强实体经济发展的内生增长动力，具体包括继续清理规范中介服务项目和收费，遏制“乱收费”；对于具有专款专用性质的税种或费种，根据实际情况考虑以支定收或差异化征收，防止征缴政策一刀切等。

    财税体制改革步入“深水区”

    财税体制改革，这项与我国整体经济改革同时推进的改革举措，被称为全面深化改革的“排头兵”。2014年6月30日，中共中央政治局召开会议，审议通过《深化财税体制改革总体方案》。到如今，这新一轮财税体制改革已经步入第四个年头。

    深入推进财税体制改革，构建现代财政制度，成为全国人代会上的关注热点。代表们围绕个人所得税改革，营改增试点，理顺中央与地方财政事权和支出责任，合理划分中央与地方收入范围，研究健全地方税体系等，提出许多具有建设性的意见和建议。

    个税改革无疑是关系到每个人切身利益的热点话题。全国人大代表黄奇帆建议，降低个人所得税中工薪所得最高税率，由45%下调至25%，作为推进个人所得税综合与分类相结合改革的突破口。降低工薪所得最高税率，也有助于提高社会对纳税的遵从度，提升监管有效性，为今后实施个人所得税改革创造便利。

    落实税收法定原则，是党中央提出的一项重要改革任务。全国人大代表尹中卿认为，税收立法不是把原来的一个条例，转变为一部法律，而是要通过税收法律的立法，全面清理中国的税制，重构中国的税收制度。

    作为本轮财税体制改革的重头戏，营改增的效果备受关注。“国家推行营改增改革以来，降低了大部分企业的税负成本，有利于企业健康发展。”全国人大代表李秉记表示，也有小部分的中小规模纳税人因进项抵扣依据不足在改革后税负成本上升，建议关注这部分中小规模纳税人，解决增值税抵扣断链的问题。

    2016年8月，国务院印发《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》。今年的预算报告在谈到2017年深入推进财税体制改革时，又明确提出“推动形成权责利清晰、更加有利于调动中央和地方两个积极性的财税体制”，这项改革内容引发人大代表的关注。

    “这项改革举措的实施，充分体现了中央财政用改革的办法解决发展中存在的矛盾和问题的理财思路，通过不断推进财政体制机制创新，最大限度地激发和增强各级财政部门、各预算单位和市场主体的活力和动力。”全国人大代表谢忠岩认为，这对于加快建设现代财政制度，推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。全国人大代表赵馨群表示，明确中央和地方的支出责任，明确中央财政对地方政府债务不再兜底，这能遏制多年来形成的地方政府推动投资的冲动，特别是依靠债务投资的冲动。全国人大代表邢国辉认为，这项改革对经济社会发展具有重要牵引作用，改革到位后必将极大地增强经济社会发展的动力和活力。

    有一些代表提出，目前，地方在推进财税体制改革中还存在一些困难和困惑。全国人大代表黄伟京举例说：“比如地方税体系构建方案尚未出台，顶层设计不够健全；在收入、财政事权和支出责任划分方面，目前中央的顶层设计尚未最终确定，地方在推进省以下收入、财政事权和支出责任划分改革时面临不确定性；在推进财政资金统筹使用方面，除了扶贫等涉农领域以外，其他领域还没有统筹推进。”他建议中央加快完善顶层设计，进一步加大力度指导地方加快推进财税体制改革。全国人大代表王文童建议按照指导意见的要求，尽快分领域、有重点地提出具体实施方案，适时修订相关法律法规，切实推进各级政府事权规范化、法治化。

    25万多亿财政支出重点用于民生兜底

    今年，一般公共预算、政府性基金和国有资本经营三本账支出总额高达25.2万亿元，支出规模创历史新高。那么，这些钱将重点花在哪里？

    在对预算报告进行审查时，不少代表都注意到这样的表述：预算编制的原则之一是要优化支出结构，更好地适应保障民生兜底的需要，加大力度补短板惠民生。

    报告提出，25万多亿元的资金将重点用于教育、科技、社保就业、医疗卫生、扶贫、农林水利、生态环保、文体、国防、困难地区财政运转和民生兜底以及中央基建投资方面。

    财政部部长肖捷在两会上接受媒体采访时表示，近年来，尽管财政收支矛盾较为突出，但民生始终是财政保障和支持的重点，以过去一年为例，各级财政安排的民生支出占一般公共预算支出比重达到70%以上，特别是与老百姓密切相关的社保就业、医疗卫生、住房保障等支出占的比重约为40%，比上年提高了将近1个百分点。2017年，我国将把新增财力以及调整出的存量资金更多地用于保障民生。

    从2017年一般公共预算各领域支出增速来看，教育支出同比增速最高，达到15.1%，相关的表述也是前所未有的：从春季学期开始统一城乡义务教育学生“两免一补”政策，实现“两免一补”和生均公用经费基准定额资金随学生流动可携带。

    此项被认为是今年民生支出的一大看点，“它意味着从今年春季学期起，每个学生背后的义务教育经费可以‘钱随人走’，将惠及更多随打工父母进城读书的孩子。”全国人大代表吴正宪说。

    还有一个变化同样引起了代表的关注，即“提高博士研究生国家助学金补助标准”。“这个该提。”全国人大代表刘新国言简意赅地表达了自己的观点。他认为，政府应该做好资源的合理化分配,让大家都享受到教育投入增加的好处,并且有获得感。同时他建议，国家普涨博士研究生补助金只是一方面,另一方面还应变换为激励式的发放,补助的范围大一些。

    除教育支出快速增长之外，社会保障和就业同比增长11.6%，排在第二位，城乡社区支出位居第三，增速为9.9%。

    报告提出，在社会保障和就业方面，适当提高退休人员基本养老金标准，建立基本养老金合理调整机制。在医疗卫生方面，将城乡居民基本医疗保险财政补助和个人缴费标准均提高30元，分别达到每人每年450元和180元。

    另外，中央财政安排补助地方专项扶贫资金861亿元，比上年增加200亿元，增长30.3%，用于支持落实精准扶贫、精准脱贫基本方略。

    “社会保障是人民群众的‘安全网’，是社会运行的‘稳定器’。”财政部办公厅主任、新闻发言人欧文汉表示，下一步，在研究社保缴费政策时，关键会做好制度顶层设计。总的原则是，坚持问题导向和精算平衡原则，进一步改革完善养老保险等各项社会保障制度。

    财政收支差额拉大的背景下，今年中央财政加大对供给侧结构性改革和保民生支持力度，同时也带头过紧日子，大力调整和压减中央本级一般性支出。继续按照只减不增原则，严格控制“三公”经费预算，压减会议费、培训费、宣传费、咨询费、软课题经费和涉企补助等支出；按不低于5%的幅度压减非刚性、非重点项目支出；对政策目标已经实现的项目，不再安排预算；等等。

    盘活财政存量资金，重在绩效管理

    报告提出，2017年将统筹盘活财政存量资金。整合政策目标相似、投入方向类同、管理方式相近的专项资金，加大政府性基金预算和国有资本经营预算调入一般公共预算统筹使用的力度。特别强调要深化预算绩效管理改革，逐步将绩效管理范围覆盖所有预算资金。清理整合专项转移支付，继续清理涉企专项资金，完善转移支付分配办法，强化转移支付监管，努力解决项目交叉重复、资金跑冒滴漏等问题。

    对冗存的财政资金，财政部表示，对于预算执行进度缓慢或预计年内难以执行的项目，及时调整资金用途，避免资金沉淀。加大财政资金统筹力度，取消一般公共预算中一些以收定支、专款专用的规定，对地区和部门结余资金及连续两年未用完的结转资金按规定收回统筹使用。

    对于如何有效使用财政存量资金，避免沉淀，很多代表认为需要提高绩效管理水平。“随着国家实施西部大开发战略和打好扶贫攻坚战，财政资金对西部扶持力度逐渐加大。但部分财政资金支持项目存在重申报、轻建设或重建设、轻管理的现象，投入产出比过低，且项目在实施过程中、实施后缺乏应有的跟踪监督管理和问责，总是出现这样或那样的问题，未发挥出应有的效益。”来自贵州的全国人大代表姚晓英说，需要通过绩效考评，优化财政资源配置，提高财政支出效益，用有限的财力最大限度地满足公共管理需要，解决好事关人民群众切身利益的根本问题。

    “按照财政部的文件，未按要求设定绩效目标或绩效目标设定不合理且不按要求调整的，不得进入专项转移支付预算安排和资金分配流程。”姚晓英说，开展绩效考评不仅可以提高财政支出项目本身绩效和配置效率，而且可以使财政资金更好地发挥“四两拨千斤”的作用，从而优化整合社会资源的配置。

    全国人大代表韩晓武也建议，进一步加强预算管理。“我国在财政支出绩效管理上还比较粗放，对支出缺乏科学的、刚性的要求，没有形成制度机制，缺乏一定的追责、问责机制。应从制度层面完善预算的绩效管理，这是绩效管理最基础、最重要、最难的一个环节，没有科学的、刚性的标准，绩效管理容易流于形式。”

    切实把债务风险关进笼子里

    有效防范化解财政风险，对于构建健康有序的财政制度、推进社会经济发展起着重要作用。其中，地方政府债务管理事关区域性系统性风险防范，事关总体国家安全，受到社会普遍关注，也成为了代表们审议的焦点。

    在过去的一年间，财政部门高度重视和防范地方政府债务风险，进一步规范地方政府债务管理。2016年年末，全国地方政府债务余额15.32万亿元，控制在年度地方政府债务限额17.19万亿元以内。财政部部长肖捷表示，按照国家统计局前不久公布的去年GDP初步核算数计算，我国政府的负债率约为36.7%，当前我国政府债务风险总体可控。

    然而，当前还存在一些地方落实政府债务管理制度不力，存在违规担保或变相举债问题，地方政府隐性债务风险增大。肖捷指出，财政部高度重视上述问题，已经建立了风险应急处置预案和分类处置指南等一系列制度。下一步，财政部将坚持“开前门”和“堵后门”并举的做法，进一步健全管理机制，以合理控制住地方政府的债务总量，切实把债务风险关进笼子里。

    报告提出，将在2017年把防控地方政府债务风险放在更为重要的位置。将赤字率控制在合理水平，加强政府债务限额管理和预算管理，完善地方政府举债融资和应急处置机制。加大对特困地区和困难省份的支持力度，确保地方财政平稳运行。

    审议过程中，代表们普遍认为财政部门在防范化解财政风险方面采取了有效措施，取得了一定成绩。代表们还就如何进一步防范化解财政风险提出了意见和建议。

    全国人大代表庄毓敏表示，在化解财政风险方面，控制债务规模和提高资金使用效率是两个需要重点关注的问题。中央和地方事权的合理划分是有效解决债务问题的重要基础。只有合理划分地方和中央事权，才能进一步控制地方债务的规模，才能进一步化解地方债务的风险。

    进而，庄毓敏指出，财政资金使用效率的提高也会在一定程度上化解财政风险。她建议进一步完善对财政资金使用效果的评价机制，让每一个财政资金使用的主体都能够有效使用资金。

    就债务风险评估而言，全国人大代表吕薇强调，债务风险评估不仅要看负债额，还要看资产，建议尽快制定政府资产负债表。全国人大代表李岷则建议，尽快修订预算管理条例，细化新修改的预算法的有关规定，使地方在解决债务管理特别是新增债务管理等问题时于法有据。

    结合我国经济发展区域不平衡现象，全国人大代表金硕仁和汤宗伟建议，要重视地方政府性债务分类指导，对政府性债务进行分类控制。全国人大代表阮成发指出，应当在预算报告中进一步明确新增债券优先向中西部地区倾斜，优先向贫困地区和困难省份倾斜。

    此外，一些代表指出，应当进一步丰富预算报告，体现政府债务余额，对没预算有支出和支出超过预算较多的项目加以说明，并明确地方政府存量债务置换债券内容。