新红十字会法志在化解监督困境

图/ 视觉中国

2017 年2 月24 日，十二届全国人大常委会第二十六次会议表决通过了修订后的《中华人民共和国红十字会法》（以下简称新红十字会法）。该法将于2017 年5月8 日起施行，这是现行红十字会法施行二十三年以来的首次大修。

现行红十字会法颁布于1993 年，随着经济社会的不断发展，中国红十字事业的发展遇到了一些新情况、新问题，法律中有关红十字会的治理结构、监督机制、法人资格、法律责任等方面的规定，已不适应红十字工作的实际。这些新情况、新问题以及红十字会法与红十字工作实际的不适应，突出表现为红十字会的公开性、透明性严重不足，监督乏力，红十字会开展工作和红十字事业发展受到较大的负面影响。近年来，不断有业内人士和全国人大代表呼吁修改法律，特别是2011 年红十字会陷入信任危机后，修法呼声达到高潮。

设立全方位的监督机制，补齐短板

关于监督机制，现行红十字会法内容不多，仅规定：红十字会建立经费审查监督制度；经费使用应当与其宗旨相一致；对接收的境外捐赠款物应当建立专项审查监督制度；经费的来源和使用情况每年向红十字会理事会报告；经费使用情况依照国家有关法律法规接受人民政府的检查监督。全国人大教科文卫委员会在立法调研报告中指出，红十字会的监督制度多为原则性规定，缺乏具体监督手段，且监督范围较窄，未形成完善监督体系。

红十字会法规定，中国红十字会是中华人民共和国统一的红十字组织，是从事人道主义工作的社会救助团体。基于以上定位，在社会慈善事业未充分发展的情况下，社会救助团体的监督机制问题很难受到关注和重视。然而，随着社会的进步，慈善事业的不断壮大，以红十字会为代表的救助团体所经手的款额、物资越来越多，正是由于缺乏有效监督，红十字会才会轻易陷入炫富导致的信任危机。

为补齐短板，新红十字会法抓住监督这一核心问题，单刀直入，建立起法律监督、政府监督、社会监督和内部监督“四位一体”的监督模式，以完备的监督措施推动信息公开深入深化，提高红十字会的权威性和公信力，这也是此次修法最大亮点。

新红十字会法规定，红十字会应当建立财物管理、内部控制、审计公开和监督检查制度。应当及时聘请依法设立的独立第三方机构，对捐赠款物的收入和使用情况进行审计，将审计结果向红十字会理事会和监事会报告，并向社会公布。

随着互联网技术的普及，建立公共信息平台，实现信息透明公开，已成为社会监督的常规方式。网络蕴藏着巨大的能量，能在最短时间内集纳更广泛的社会力量，但海量信息真假难辨，使得个人对信息的真实性更为敏感。为此，在网络时代，信息的公开、透明变得越来越重要。长期以来，不少地方政府往往将红十字会视为其组成部门或下属单位，这既支持了红十字会的许多工作，也时常造成不必要的干扰，如因职权划分不明，在建设信息平台这一问题上便容易造成相互推诿的局面。新红十字会法明确规定，红十字会应当建立健全信息公开制度，规范信息发布，在统一的信息平台及时向社会公布捐赠款物的收入和使用情况，接受社会监督。

2016 年9 月1 日慈善法实施，法律对募捐活动和信息公开都作出了全面规定。为实现与慈善法的对接，新红十字会法规定，募捐活动应当符合《中华人民共和国慈善法》的有关规定。

此外，新红十字会法还增加规定，红十字会依法接受自然人、法人以及其他组织捐赠的款物，应当向捐赠人开具由财政部门统一监（印）制的公益事业捐赠票据。捐赠人匿名或者放弃接受捐赠票据的，红十字会应当做好相关记录。新红十字会法还增加规定，红十字会财产的收入和使用情况依法接受人民政府审计等部门的监督，接受社会捐赠及其使用情况依法接受人民政府民政部门的监督。

增加法律责任一章，弥补欠缺

红十字会法规定了大量的行为规范，需要明确相应的法律责任，以确保法律实施的强制性和权威性，有效解决有法不依、执法不严、违法不究的问题。但是，现行红十字会法并未规定法律责任，不得不说这是一个重大欠缺。

新红十字会法新增“法律责任”一章，明确红十字会及其工作人员，以及自然人、法人或者其他组织违反红十字会法应当承担的法律责任。

比如，红十字会及其工作人员违背募捐方案、捐赠人意愿或者捐赠协议，擅自处分其接受的捐赠款物；私分、挪用、截留或者侵占财产；未依法向捐赠人反馈情况或者开具捐赠票据；未依法对捐赠款物的收入和使用情况进行审计的，由同级人民政府审计、民政等部门责令改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；造成损害的，依法承担民事责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。自然人、法人或者其他组织冒用、滥用、篡改红十字标志和名称；利用红十字标志和名称牟利；制造、发布、传播虚假信息，损害红十字会名誉；盗窃、损毁或者以其他方式侵害红十字会财产；阻碍红十字会工作人员依法履行救援、救助、救护职责的，造成损害的，依法承担民事责任；构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

新红十字会法还特别规定，各级人民政府有关部门及其工作人员在实施监督管理中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

2012 年5 月8 日，一名市民在展示刚领到的造血干细胞志愿者荣誉证书。当日是“世界红十字日”，安徽亳州市举行以“红十字——人道力量”为主题的2012 红十字博爱周·造血干细胞志愿捐献活动。摄影/ 中新社 刘勤利

完善治理结构，明确法定职责

信任危机后，红十字会的管理混乱成为诟病的一个焦点。有专家指出，信任危机使中国红十字会遭遇的困境，表面看是风险控制问题，实质是效率低下，治理结构残缺。

新红十字会法增加规定，各级红十字会设立理事会、监事会。理事会、监事会由会员代表大会选举产生，向会员代表大会负责并报告工作，接受其监督。执行委员会是理事会的常设执行机构，其人员组成由理事会决定，向理事会负责并报告工作。理事会、执行委员会工作受监事会监督。

在《中国红十字会章程》里，理事会、执行委员会的治理结构已经存在，监事会是新增设的。理事会是决策机构，执行委员会是执行机构，监事会是监督机构，权责分开、互相制约的现代治理结构，有利于红十字会建立决策、执行和监督相互制约、相互协调、运转高效的治理模式，提升红十字会依法治理的水平。

另外，新红十字会法还对红十字会职责作了进一步明确和补充。在职责方面，中国红十字会原来的主要工作是人们通常所说的“三救”，即紧急救援、应急救护和人道救助。随着不断发展，中国红十字会工作有了很大拓展，最突出就是目前的“三献”，即无偿献血、人体和遗体器官捐献及造血干细胞捐献。红十字会参与献血工作，配合政府和卫生行政部门进行无偿献血的宣传、动员和组织工作，对积极参加献血或者在献血工作中做出显著成绩的单位和个人给予表彰；参与遗体捐献的辅助工作，具体承担人体器官捐献的宣传动员、报名登记、捐献见证、公平分配、救助激励、缅怀纪念及信息平台建设；红十字会建立了造血干细胞的信息库，负责捐献登记，将捐献者情况进行采集、分析、输入库，根据需要相互配型。新红十字会法将“三献”职责通过法律形式加以确定，对红十字会工作将给予极大的支持。

28 条，2000 字左右，与其他法律相比，现行的红十字会法委实“体量”不大。但是，虽然只是修订，前后却历经三审。一部小“体量”的法律，为什么受到如此重视？全国人大常委会法工委社会法室主任郭林茂表示，说到底这是科学立法、民主立法的体现，说明全国人大常委会对修改红十字会法审慎的态度及对中国红十字会这个特殊救援组织的高度重视。