发展决不能以牺牲安全为代价

2016年12月30日，江苏省南通市沪通长江大桥建设工地现场。图/ 视觉中国

安全生产事关人民群众生命财产安全，事关经济发展和社会稳定大局。习近平总书记深刻指出，要牢固树立安全发展理念，坚持人民利益至上，始终把安全生产放在首要位置，切实维护人民群众生命财产安全。

为进一步促进安全生产工作，按照2016 年监督工作计划安排，全国人大常委会执法检查组从2016 年4 月开始对安全生产法实施情况进行检查。张德江委员长对这次执法检查非常重视，并作出重要批示：“安全生产是人命关天的大事，责任重于泰山。要通过这次执法检查，督促法律各项规定全面有效落实，引导全社会牢固树立安全生产观念，正确处理安全和发展的关系，坚持发展决不能以牺牲安全为代价这条红线，做到安全才能生产，生产必须安全。”

通过前期调研、赴地方检查、委托部分地方自查等方式，这次执法检查覆盖了全国31 个省（区、市）和新疆生产建设兵团。

2016 年12 月21 日，全国人大常委会执法检查组关于检查安全生产法实施情况的报告（以下简称报告）提交十二届全国人大常委会第二十五次会议审议。全国人大常委会副委员长张平作上述报告。

在分组审议中，全国人大常委会组成人员在肯定安全生产法取得实施成效的同时，就当前严峻的安全生产形势提出了许多意见和建议，包括树立更加积极的安全生产观、落实企业主体责任、完善监管体制、加快制定修订配套法规和标准等等，以进一步推动安全生产法的贯彻实施，遏制重特大事故的发生，从而有效保护人民群众的生命财产安全。

总体稳定向好，但形势依然严峻

张平副委员长在作报告时表示，安全生产法自2014 年12 月1 日修订施行以来，国务院及其有关部门和各地高度重视并认真贯彻实施。

在各方面的共同努力下，全国安全生产局面虽然总体稳定向好，但形势依然严峻，特别是重特大安全事故频发势头尚未得到有效遏制。

报告显示，2015 年全国发生了38 起重特大事故，平均不到10 天就有一起重特大事故发生。其中，发生特别重大事故4 起，死亡289 人。天津港“8·12”瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故、广东深圳光明新区渣土受纳场“12·20”特别重大滑坡事故，造成了重大人员伤亡和财产损失。2016 年9 月以来，先后发生了宁夏石嘴山林利煤矿瓦斯爆炸事故，死亡20 人；重庆永川金山沟煤矿瓦斯爆炸事故，死亡33 人。11 月24 日，江西省宜春市丰城电厂三期在建工程施工平台发生坍塌特大安全生产事故，造成74人死亡。这些事故的发生，表明安全生产法实施中仍存在一些突出问题。

报告同时认为，当前我国正处于经济转型期，经济下行压力大，不稳定、不确定因素多，安全生产工作丝毫不能放松。

树立积极主动的安全生产观，加强预防

报告指出，一些地方安全生产的“红线意识”不强，只注重发展，而轻视安全。对此，大家在审议中认为应树立积极主动的安全生产观，注重预防。

“我总觉得，还是人的观念始终没有解决好。”许振超委员说，特别是一些企业，用“生产压安全”“要钱不要命”意识根深蒂固。什么“红线意识”，根本就没有。搞好安全生产，就必须改变这种观念，否则再好的制度也落不下去。

对于预防安全生产事故，他建议要加强企业基层班组安全标准化工作，理由是：“安全生产的主动权其实是掌握在基层，掌握在操作工人手中，掌握在基层班组长手里。我这几年实地调研了一些安全生产搞得比较好的企业，无一例外都是注重抓班组安全建设和抓班组日常安全生产标准化管理。”

吉炳轩副委员长带队赴上海、安徽两地进行执法检查，发现了不少好做法，总结了不少好经验，深受启发，也思考了不少问题。在他看来，遏制安全生产事故突发多发，一定要树立积极主动的安全生产观，把功夫下在不出事故、少出事故上，而不是事故出了以后，严查追责，倒逼采取措施，亡羊补牢。

吉炳轩副委员长说，加强安全生产工作，上策是预防，中策是补救，下策是惩戒。“被动地采取补救措施与主动地采取预防措施，结果是大不一样的。一定要防重于治，只有牢固树立积极主动的安全生产观，才能防止和减少安全生产事故的发生。”

报告建议，各级政府和有关部门、生产经营单位要牢固树立安全发展意识，以对人民高度负责的政治责任感和历史使命感对待安全生产工作，下大力气抓好安全生产预防机制的建设，坚持改革创新，破解安全生产难题，加强对安全生产的科技研究和科学预判，改变被动应对的局面，从源头上排除隐患，从根本上减少和防止事故的发生。

深化体制改革，厘清监管职责

报告指出，安全生产领域存在综合监管和行业监管职责定位不清、一些行业和地方的安全监管职责缺位或体制不顺、监管能力不适应等问题，难以适应新形势下的安全监管工作要求。

为此，报告建议大力弘扬社会主义法治精神，深化安全生产监管执法体制改革，严格规范公正文明执法，增强监管执法效能。具体包括进一步明确综合监管和行业管理的关系，落实部门监管职责，形成监管合力；完善海洋石油安全生产监督管理体制机制，实行政企分开；理顺民航、铁路、电力等行业跨区域监管体制，明确行业监管、区域监管与地方监管职责；在各类开发区、工业园区、港区等功能区明确负责安全生产监管的机构；尽快解决安全生产监管部门未纳入行政执法序列的问题。

“要真正保障安全生产，就应该先把制度落实好，把责任明确出来。”吴晓灵委员说：“现在立法的时候，各个部门都要有自己的权力，都要在法律上写上一条，但出了事，找谁都找不着。多部门管理一件事情，是我们无法追责、无法落实法律的非常重要的一个原因。国家一再说，我们不能要‘带血’的GDP。为了人民的福祉，为了人民的安康，我们在安全生产方面应从制度上集中权力、明确责任，这样才能把事情办好。”

要进一步强化企业的第一责任人意识

近年来，许多重大安全生产事故，都与涉事企业不落实安全生产责任紧密相关。为此，修订后的安全生产法进一步强调了企业的安全生产主体责任。然而，在生产经营中，一些企业仍没有把这一责任放在心上。

陈昌智副委员长认为，要进一步强化企业的第一责任人意识。“安全生产的主体还是企业，企业一定要解决只重视效益，不够重视安全生产的问题。特别是煤矿在这方面是最典型的，煤价高的时候煤矿的事故就多。这半年来煤价飙升，至少涨了60%，有的焦煤涨了3 倍，最近几个月煤矿的事故就多。所以，煤矿还是把效益和利润放在安全生产之上了，有的违法被关闭的煤矿甚至又重新开工了。”

韩晓武委员说，现在一些企业仍是重效益、轻安全，侥幸意识很浓。对待安全生产工作，有的地方是政府比企业着急、政府的声音比企业大、政府做的工作比企业多，有些企业并没有真正“动”起来。特别是一些中小企业安全意识比较差，不能严格执行相关的法规标准，安全隐患较多。

“抓安全生产一定要抓住企业，要从制度设计和工作机制上让企业真正重视起来、行动起来。”韩晓武委员建议，一是要抓企业安全生产标准化建设，如在主要行业领域广泛开展安全生产标准化企业创建活动。二是要提高安全生产违法成本，促使企业落实主体责任，对违法违规的企业，要依法依规严肃查处，让违法违规肇事企业和责任人付出沉痛代价，形成“企业不消灭事故、事故就消灭企业”的机制，倒逼企业提高安全管理水平。三是依法强化企业安全生产主体责任落实，建立自我约束、持续改进的工作机制，如建立完善安全生产诚信体系，并考虑建立“黑名单”制度，对安全失信企业在贷款、融资、用地等方面进行约束。

就如何提高企业的安全生产主体责任意识，吕薇委员建议要加强正向激励。“可以考虑将安全生产设施投资纳入技术改造政策，比如给一定的贴息贷款、加快折旧等等，以减少企业的成本，还可以支持符合安全生产标准的企业优先进入市场，这样企业就有动力了。”

全国人大代表范海涛是一位企业负责人，对安全生产有切身体会。他说：

“安全生产这块，企业抓不抓不一样，企业真抓更不一样。这几年来，从车间到班组再到分公司，我们都安排了脱产或兼职的安全员，增强了生产安全保障能力，因而没有发生过一起安全事故。”

审议中，全国人大常委会组成人员和列席会议的同志还建议国务院及相关部门加快制定修订相关配套法规和标准、积极发挥市场机制在安全生产中的作用、着力加强农村和农业生产安全监管，以进一步推动安全生产法的贯彻实施，依法治安，进而保障人民生命财产安全和经济社会稳定发展。