道路交通执法：防止权力监督制度设计上的“花瓶现象”

    执法能力还有许多提升的空间

    随着执法部门对“孙中界事件”等类似事件反思的不断深入，最根本的是，随着我国法治水平的不断进步，近些年来，道路交通执法部门的执法能力建设确实取得了长足的进步。如，公安部在全国公安机关部署开展“三项建设”“四项建设”，将执法规范化建设作为重要内容，开展法治教育培训，规范执法流程管理，极大地提升了交警的执法能力。但同时，我国道路交通执法工作涉及面越来越广，专业性越来越强，执法难度也越来越大，现实中道路交通执法部门的执法能力还有许多提升的空间。

    2016年4月至5月，为了解道路交通安全法贯彻实施的基本情况，梳理法律实施中存在的突出问题，探索增强监督实效、推进法律实施的有效途径，并为拟订执法检查方案提供依据，全国人大内务司法委员会组织调研组在多个省市进行了道路交通安全法执法检查前期调研。

    在前期调研的过程中发现，道路交通执法部门在执法能力和执法水平方面仍然存在许多问题。这些问题主要表现

    在五个方面：一是执法目的存在偏差。一些地方的执法人员在执法活动中，不同程度地存在“重处罚轻教育”“重管制轻服务”问题。“以罚代管”思想严重，片面强调处罚作用，力图通过处罚来规范交通参与者行为，忽视通过制度设计和教育、服务，引导道路交通参与者文明守法出行。二是执法理念不正确。一些执法人员没有树立“执法为民”的正确理念，受特权思想、官本位意识以及执法权力清单制度不完善影响，有的以管人者自居，执法活动中随意违反法定程序，随意拦截检查正常行驶的车辆，随意剥夺法律赋予当事人的陈述和辩解权，对群众态度生硬蛮横，甚至“暴力执法”。三是执法规范化水平不高，存在“重实体轻程序”倾向。一些执法人员滥用自由裁量权，对违法行为的处罚标准畸轻畸重，或者不分情节轻重一律顶格处罚、一罚了事，或者避重就轻、降格处理，导致同事不同罚，损害执法公正性。有些地方依然存在上缴罚款与行政拨款挂钩等变相下达罚款指标情况，导致执法人员为完成罚款指标乱罚款、乱收费、乱设交通标示及电子监控等现象大量存在，个别执法人员还采取“钓鱼执法”“隐蔽执法”等违法违纪行为增加罚款数量。此外，非现场执法活动中，在电子警察设置、使用，交通违法行为证据获取、证据保持保存以及告知、处罚等环节程序不规范，群众意见较大。四是信息化建设滞后，特别是在推进执法信息公开并接受社会监督方面严重滞后。五是公安交警、交通运输、安全监管等部门执法协调机制不完善，难以形成合力。

    执法能力建设中，社会最关注的是执法者的素质建设

    平时交通执法部门在对执法能力建设的总结中，往往对影响执法能力的外在客观因素着墨甚多。

    如，大力强调技术创新的重要性。某省在总结执法能力提升的成绩时说：2012年开始，该省启动“智慧高速”建设。“智慧高速”作为省交通运输系统综合交通指挥平台的重要组成部分，与高速交警指挥系统协作联动，在日常管理、事故处置、重大节假日疏堵等方面发挥了重要作用。在加大国省道等主干公路视频监控系统建设力度，实施智能化安全管理的同时，不断加强城市道路安全技术监控，建成统一的执法信息系统，基本形成了监控、抓拍、拦截、处罚、管理为一体的道路技术管控网络。

    优化执法者外在的客观环境，提高执法者的执法能力，这当然非常重要。但同时，我们也不能忽视、弱化执法者主观层面建设的重要性。事实上，在执法能力建设的各个层面中，社会最关注的往往是执法者自身的素质建设。

    全国人大常委会道路交通安全法执法检查组在某省开展了一次问卷调查，调查问卷包括公安交通管理部门执法、车辆管理、道路通行保障等方面的16个问题：在填写调查问卷的500名群众中，有296人认为，本地交通违法行为频发的主要原因在于民众法治意识淡薄，其中有82%的人认为，民众交通法治意识淡薄的原因并不在于不懂交通安全法律法规，而在于处罚过轻或者执法不到位。有121人认为，所在地区交通违法行为多的最主要原因是执法部门履行职责不到位，占约四分之一；认为本地交警执法不够规范、需要改进的有269人，认为本地交通运输、城市管理等执法部门工作需要改进的有263人，都超过了50%。根据问卷调查的数据可以看出，社会公众关注的焦点指向很明确，他们最关注执法者自身的素质建设。

    事实上，每当与交通执法有关的社会舆论事件发生时，这种倾向呈现得更加明显。“孙中界事件”被媒体披露后，社会公众的愤怒首先指向执法人员职业道德上的瑕疵，最终损害的是执法部门的公信力。

    意识到社会公众的这种关注倾向的意义在于：社会公众的关注倾向中蕴涵着某种判断、情绪、诉求、建议，对道路交通执法部门执法能力建设的路径选择具有十分重要的参考意义。

    防止权力监督制度设计上的“花瓶现象”

    道路交通安全法第八十六条规定：任何单位不得给公安机关交通管理部门下达或者变相下达罚款指标；公安机关交通管理部门不得以罚款数额作为考核交通警察的标准。并且还为此进行了“收支两条线”的具体制度设计。道路交通安全法第八十二条规定：公安机关交通管理部门依法实施罚款的行政处罚，应当依照有关法律、行政法规的规定，实施罚款决定与罚款收缴分离；收缴的罚款以及依法没收的违法所得，应当全部上缴国库。

    但是，许多地方突破了法律的规定，依然把罚款与执法机构经费变相挂钩，导致“钓鱼执法”“隐蔽执法”等违法违纪行为时有发生。事实上，在道路交通执法能力建设中存在的许多问题，其实质是与执法者素质缺陷相关联的权力乱作为、不作为，是权力与具体行业相结合的“靠山吃山、靠水吃水”现象。其最基本的根源是权力运行受不到应有的监督。

    道路交通安全法第八十五条规定：公安机关交通管理部门及其交通警察执行职务，应当自觉接受社会和公民的监督。任何单位和个人都有权对公安机关交通管理部门及其交通警察不严格执法以及违法违纪行为进行检举、控告。收到检举、控告的机关，应当依据职责及时查处。

    许多地方也对落实执法监督进行了相关的制度设计。如，有的地方建立了执法质量考评体系，形成了整改督办、倒查追责、群众信访举报查处等工作机制。但是，这些具体制度、机制的设计大多时候陷入了既当“裁判员”又当“运动员”的自我监督的内部循环，社会公众使不上多大的劲儿。这些具体制度、机制更多是起了政绩“花瓶”的作用，而没有多少监督的实效。

    一位基层的交警对这些“花瓶式”的制度深有感触，他说：“缺乏监督力度。一是执法质量考评中存在的问题整改监督不到位，屡禁不止，屡抓屡犯，没有人对摆出的问题提出对策或进行制度上的规范，同时造成一些问题反复，得不到有效解决。二是监督滞后，许多问题发生后，再去查处通报，监督明显失去其防范的作用，造成被动监督，缺乏前瞻性和预防性。三是执法过错追究不力，往往打的轻，说的重，从维护单位集体荣誉方面考虑得多，避重就轻，遮遮掩掩。执法过错责任追究制度是保障执法公正的一项重要制度，但是由于当前执法环境比较复杂，这个规定未能真正有效落实，造成了少数民警执法随意，责任心不强。”

    我们常说，阳光是最好的防腐剂。权力运行的透明性、公开性是监督得以有效实现的前提条件。但许多地方对公开原则的理解更多强调的是技术层面的更新。比如，配备执法记录仪，建一些信息平台，等等。录像可以剪辑，镜头也可以是有立场的。对技术的片面依赖更多体现的依然是形式主义，而在公开原则实质理念方面进展却不多。

    权力监督制度设计上的“花瓶现象”、形式主义的最大危害在于：它往往实质上弱化了监督的力度，却又偏偏看起来很美。

    在执法检查中，委员们指出，交通管理部门执法人员的职业道德直接关系到执法部门的公信力。摄影/鲍东升