让安全生产法真正落地生根

图为向巴平措副委员长带队在海南省儋州市海花岛项目现场检查安全生产情况。

    在安全生产进入新阶段背景下，2016年全国人大常委会开展了安全生产法执法检查。此次执法检查是对两年前新修订的安全生产法贯彻实施情况的一次全面检查，也是对中国特色社会主义安全生产法律法规体系进行的一次系统梳理和科学评估。

    从安全生产法执法检查前期调研和执法检查过程中反映的情况来看，安全生产法部分配套法规不够完善、部分安全生产标准缺失和滞后、与新阶段安全生产要求不相适应的问题比较突出。

    配套法规和安全生产标准，是安全生产法相关规定落实的基础。在此次执法检查过程中，各方普遍提出建议，要加快安全生产法配套法规和安全生产标准的制定及完善，让安全生产法各项制度真正落地生根。

法规标准体系建设积极推进

    安全生产涉及行业多，安全生产法作为安全生产领域的普通法，普遍适用于生产经营活动的各个领域。但是在具体执行过程中，需要制定相应的配套法规和安全生产标准加以细化。

    在制定和完善安全生产法配套法规和安全生产标准方面，近些年司法机关和有关部门做了大量工作。最高人民法院和最高人民检察院出台了关于办理危害生产安全刑事案件适用法律若干问题的司法解释；安监总局修改了《煤矿安全规程》等31部规章，废止了6部规章，制定修订了70项安全生产标准；工信部针对标准缺失、标龄老化等问题，完善了工业、通信业19个重点行业的安全生产标准体系框架，发布了99项安全生产领域行业标准；质检总局形成了以1部法律、1部行政法规、11部部门规章、125个安全技术规范及2000多个标准构成的五级特种设备法规标准体系。目前，国务院有关部门正在开展危险化学品安全法、《安全生产法实施条例》、《生产安全事故应急条例》的起草以及矿山安全法的修改工作。

    新安全生产法颁布施行后，一些地方加快制定修订地方性法规。江苏省于2015年7月29日通过了新《江苏省安全生产条例》。重庆市于2015年11月26日通过了《重庆市安全生产条例》。河南省于2016年11月出台了全国第一部加强农村安全管理工作的意见。新疆自治区制定了全国首部地方《安全生产事故隐患排查治理条例》，出台了安全生产目标管理办法、安全生产检查办法等规章制度。天津港“8·12”事故发生后，天津市立即对照制定了《安全天津建设纲要》，并组织修订《天津市安全生产条例》。安徽省制定了全国首个省级《非煤矿山管理条例》。山西省委、省政府按照中央要求制定了《关于实行安全生产党政同责的意见》。

配套法规仍然需要不断完善

    安全生产法原则规定了与其他专项法律之间的关系，明确了安全生产综合监管与行业监管相结合的监管体制。但是，在具体执行过程中，仍存在执法主体与职责分工不明确的问题，造成监管漏洞，同时也难以形成执法合力，需要进一步理顺关系、明确分工。安全生产法规定的一些具体制度，如安全生产经费投入与提取、安全事故调查责任主体、行政处罚的执行部门等，也需要通过配套法规加以细化。

    从执法检查前期调研的情况看，安全生产法实施过程中存在的问题，不少是因为缺乏配套法规，导致具体法律制度难以落地。地方普遍反映，新安全生产法颁布施行已近两年，相应的配套法规和实施细则一直没有出台，有关法律之间的一些规定也未很好协调，导致一些好制度和好办法无法落实，基层执法面临“有法难依”的困境。例如，乡镇政府和街道办事处能力和力量有限，如何协助上级有关部门履行安全生产监管职责？如何加强对安全生产中介服务机构的管理并明确其法律责任、如何为生产经营单位提供安全生产责任保险以及保险范围、保险费率如何确定？负责安全监管职责的部门采取停止供电、停止供应民用爆炸物品等措施时，实施强制措施的适用条件是什么、应当采取什么样的执行程序？

    这些问题都需要安全生产法相关配套法规和实施细则作出具体规定。从执法检查了解的情况来看，安全生产法相关法规不配套的问题仍然突出，安全生产法第二十四条、第三十五条、第一百一十三条要求国务院及其相关部门制定配套法规和规章的工作还没有完全落实。从地方情况看，只有四分之一的省（区、市）制定或修订了当地的安全生产条例，三分之一的省（区、市）制定了配套规章。

    执法检查过程中，各地普遍建议国务院有关部门要加大工作力度，加快制定和完善安全生产法的配套法规，要按照中央关于推进安全生产领域改革发展的意见要求，加快起草《安全生产法实施条例》和法律要求制定的相关配套法规。

    地方建议，做好这方面工作需要上下齐动，共同发力。属于上层设计的，国务院及有关部门要尽快制定出台与新安全生产法相配套的法规和条例，进一步明确有关法律规定的实施标准和细则，对于职责界定不清、概念定义不明等影响法律实施的问题，要及时作出说明和解释，为更好执行法律规定提供依据。各级有关部门也要不等不靠，从地区发展实际出发，围绕贯彻实施好安全生产法各项规定，进一步加强地方配套法规体系建设，把每一项规定都落到实处。

    据了解，目前国务院有关部门正在加快制定《安全生产法实施条例》。部分地方也根据新安全生产法制定和修改地方性法规。各地普遍按照“适应法，具体化”原则，与新安全生产法保持一致，细化有关规定，补充完善有针对性和可操作性的条款，明确政府、部门和生产经营单位等各方的安全生产责任，为全面推进“依法治安”提供制度保障。

安全生产标准有待规范改进

    纵观安全生产先进企业，都是实现了生产流程的标准化和生产工艺的标准化。每个流程、每道工艺都有标准规范，并且在生产过程中严格执行。从此次安全生产法执法检查的情况来看，企业只有做到了这一点，才能实现生产的本质安全。

    安全生产法规定，生产经营单位应当具备国家标准或者行业标准规定的安全生产条件，并制定安全生产规章制度、操作规程和应急预案。但是，在执法检查中了解到，这一条法律规定的执行却不太理想。一方面，一些企业对安全生产标准化工作不重视，往往委托第三方机构照抄模板制定规章制度、操作规程和应急预案应付检查，生产过程中根本不执行；另一方面，部分国家标准、行业标准陈旧、缺失，立、改、废工作进展有待加快，企业想执行也存在无标准可依的情况。

    安全生产法规定，国务院有关部门应当按照保障安全生产的要求，依法及时制定有关的国家标准或者行业标准，并根据科技进步和经济发展适时修订。从执法检查中了解到，目前这项工作进展缓慢。一是标准缺失，许多材料、工艺、技术没有相应的安全标准。二是标准滞后。很多标准颁布实施超过10年，有些20世纪90年代颁布的标准现在还在使用而未更新。三是标准“打架”。基础标准和通用标准出自多个部门，一些标准内容重复交叉且相互矛盾，国家强制性标准、推荐性标准与行业标准也存在一些矛盾冲突。有些标准照抄国外，不适应国内企业生产实际。

    从执法检查了解的情况来看，地方和企业对于制定符合新形势要求的行业安全生产标准体系、技术规范的要求非常迫切。地方和企业强烈要求，加快安全生产标准建设，实现企业安全生产有标准，政府安全监管有依据。

    一些地方指出，要加快完善各类行业、企业安全生产标准体系，推进重点领域、重点行业的标准化建设。企业要加快完善安全风险管控体系，对安全生产关键部位、要害场所、主要环节、危险工序进行精细化管理。同时，要发挥安全生产专业服务机构的作用，既为政府部门制定标准和开展安全监管提供技术支撑，也为企业实现安全生产标准化和本质安全提供市场化的安全服务。

    企业普遍反映，一方面，要加快安全生产标准的制定和修改；另一方面，从安全生产管理来讲，无论是传统行业还是新兴行业，有生产就有操作规程，企业首先应该严格按照操作规程生产，一步也不能省，必须实现生产过程的标准化、程序化。

    执法检查中，各方一致认为，严格执行安全生产标准是落实企业安全生产主体责任的重要内容，是规范企业安全生产行为、强化安全基础管理、有效防范和遏制事故发生的重要手段，不能流于形式。有关部门和单位要依法抓紧国家标准和行业标准的立、改、废，加强对企业安全生产标准化建设的监督检查。