开启“大荧幕”的法治时代

    10月31日，全国人大法律委员会副主任委员李连宁向全国人大常委会会议作关于电影产业促进法草案审议结果的报告。摄影/李杰

    2003年，电影产业促进法起草工作启动。彼时中国加入世贸组织不久，2001年电影全年票房不足10亿元人民币。然而到2015年，电影产业促进法草案首次提交全国人大常委会审议时，电影票房呈几何式暴增。截至今年10月底，全国电影年票房已达390多亿元人民币。

    这一数据的变化从一个侧面表明中国电影赢得了市场认可，但也因其游离在法治轨道之外，不时出现的乱象制约着整个产业向更高目标迈进的步伐。

    三审草案看点：公益放映加码，虚报票房严惩

    草案二次审议后，一些全国人大常委会委员、人大代表和地方提出，加大对农村电影放映的扶持力度，在政府提供公共文化服务保障的同时，引导社会资本进入农村电影放映市场，利用市场改善农村群众观看电影的条件；采取有效措施，把中小学生免费观看推荐电影落到实处。因此，草案在第二十七条第一款中增加“积极引导社会资金投资农村电影放映”的规定，在第二十八条第一款中增加“采取措施”支持接受义务教育的学生免费观看推荐的电影。

    还有一些意见认为，要采取措施支持传播我国优秀文化的电影的创作、摄制活动，加强对少数民族题材电影创作的扶持力度。全国人大法律委员会经研究，增加国家支持创作、摄制“传播中华优秀文化”的电影和“鼓励少数民族题材电影创作”的规定。

    有的全国人大常委会委员和地方提出，应加强对电影业违法行为的社会监督。目前，对虚报瞒报票房收入的处罚力度不够，应将罚款数额与造假金额挂钩，实行按倍计罚。

    草案稿在第四十六条中增加规定：

    县级以上人民政府电影主管部门应当“受理对违反本法规定的行为的投诉、举报，并及时核实、处理、答复”。将第五十一条第一款修改为“未如实统计电影销售收入或者未提供真实准确的统计数据的，由县级以上人民政府电影主管部门责令改正，处五万元以上五十万元以下的罚款；违法所得五十万元以上的，处违法所得一倍以上五倍以下的罚款。情节严重的，责令停业整顿；情节特别严重的，由原发证机关吊销许可证”。

    委员献计，促电影产业健康发展

    “社会公众的观影要求越来越高，但中国本土电影制作水平相对较低，相关产业体系也不够完备，很多影片的后期制作要到国外进行处理。近年来，各地电影产业园区建设虽然很快，但大多以摄制、展播、旅游等行业为主，能够涵盖研发、制作、设备生产、技术服务、人才培养等产业化的综合园区寥寥无几。”全国人大常委会委员车光铁建议，进一步加大对电影科技产业，特别是对长春、上海等电影产业基础较好、文化氛围浓厚的传统地区的扶持力度，应大力支持和推动科技型电影产业园区建设，全面推动电影科技产业综合发展和转型升级。

    草案第十四条规定：“法人、其他组织经国务院电影主管部门批准，可以与境外组织合作摄制电影，但是不得与从事危害国家尊严、荣誉和利益，危害社会稳定，伤害民族感情等活动的境外组织合作。”这一条很重要，不仅深得人心，而且引起委员热议。

    “建议在‘境外组织’后面增加‘和个人’。前几天，有新闻报道，一个电影摄制组发布公告拒绝台湾个别艺人参演电影。因为这个艺人曾散布危害国家统一的言论。”全国人大常委会委员黄献中说，这种危害国家统一、损害民族感情的行为不能在我国的制作团队中存在，要给这些人设一些“红线”，否则这些人一面在我们这里拍电影挣大钱，一面在境外搞一些危害国家根本利益的行为，这是很不应该的。尤其是对境外艺人的政治倾向要有约束，违反我国法律的就不能在这个环境中存在，也是表明我国的一个基本立场。

    与黄献中的意见相似，全国人大常委会委员李屹也建议，在草案第十四条第一款“不得与从事损害我国国家尊严、荣誉和利益，危害社会稳定、伤害民族感情等活动的境外组织合作”后面增加“也不得邀请有上述行为的境外个人参与电影制作”的内容。

    “我赞成制定电影产业促进法，很有必要。现在，有的电影票房确实很低，没什么人去看。但是一旦上映大片，或是创意很好的电影，票房马上又能上去。充满正能量的电影，观众会趋之若鹜。关键问题是既有思想性又有艺术性的好电影太少，主要是剧本编剧这个队伍太弱了。”全国人大常委会委员黄小晶认为，国家应该鼓励优秀电影创作、剧本改编。这是从事文艺创作的起始点，没有很好的文艺创作，就改编不成好电影。像《永不消失的电波》《地道战》《地雷战》等编得好，演得也好，不仅我们这代人看过，而且现在的孩子们看了也觉得好看。

    开启“大荧幕”的法治时代

    11月7日，十二届全国人大常委会第二十四次会议以146票赞成、1票反对、8票弃权，表决通过了电影产业促进法。

    在随后的新闻发布会上，针对电影产业促进法把电影备案审批工作下放到地方管理后，会不会出现各地标准不一，审查标准会不会进一步细化，如何加强这方面管理等问题，国家新闻出版广电总局副局长阎晓宏接受记者采访时表示，简政放权、激活市场的活力是电影产业改革推动的重要方向。电影产业促进法没有新增设行政审批项目，同时还取消了电影制片单位审批、摄制电影片（单片）许可证审批等行政审批项目。

    “在电影产业促进法出台之前，按照电影管理条例规定，由新闻出版广电总局行使的权限，包括电影片的审查、电影剧本的备案与批准举办电影节（展）等多项审批事项。”阎晓宏说，这次将大部分审批事项下放到省、自治区、直辖市的新闻出版广电管理部门。为了防止各地审查管理和审查结果标准与尺度在把握上不一致，电影产业促进法在下放审批权限的同时规范了电影审查标准的制定和公开的程序。在本法第十八条设置了出现争议的情况下再审的条款。电影产业促进法出台后，很重要的一条就是要坚持放管结合，加强后续的监管。在简政放权的同时，电影产业促进法也注重加强事中和事后的监管力度。在本法第四十六条明确监管责任，要求实施信用制度。新闻出版广电总局将认真执行电影产业促进法的有关规定，加强对下放以后的审查、审批事项的指导和监督，并且加强对有关机构特别是审查人员的培训工作，规范各地的审查、审批事项，推动形成统一开放、竞争有序的市场环境。

    对于大众关注的电影产业促进法在加大电影产业扶持力度，支持引导电影产业做大做强方面，作出了哪些规定的问题,全国人大常委会法工委立法规划室主任王瑞贺一一作答。

    王瑞贺认为，电影产业促进法与本次常委会会议通过的其他法律和有关法律问题的决定相比，其重要性一点不亚于它们。电影产业促进法是我国文化领域方面一部非常重要的法律，对于构建中国特色社会主义法律体系非常重要。

    “电影产业促进法，顾名思义，这部法律的立法目的重在引导、规范、支持、保障电影产业的发展。这部法律绝大多数内容都是促进电影产业发展的，当然有一部分内容是加强行业管理的，但这些内容是围绕着促进电影产业发展作出的规定。”王瑞贺说，看待这个问题，可以从以下几个主要方面来理解。

    第一，加大扶持力度。电影产业促进法规定了很多扶持产业发展的政策措施。我国从2003年以来对电影进行了产业化改革，这十几年来的努力带来了丰硕的成果，电影数量、市场规模都得到了巨大发展。同时，一个重要的成果，是获得了一些行之有效的经验和做法。这次立法把这些行之有效又比较成熟的政策提炼、上升为法律。比如，要求国务院在制定国民经济和社会发展规划时把电影产业纳入进去；要求县级以上地方人民政府在制定国民经济和社会发展规划时要根据本地的实际情况把电影产业纳入进去；在财政、税收、金融、用地等方面规定了很多扶持电影产业的措施。

    第二，在简政放权上，规定了取消和下放行政审批项目的具体内容和措施。这部法律的一个重点，就是始终围绕怎样进行行政审批改革，延续电影行业近几年以来取消、下放行政审批项目的改革措施。该管的管住，该放的放活，既够激发电影市场的活力，同时又保证我国的文化安全，促进电影市场的健康发展。

    第三，规范电影市场秩序。这部法律从电影创作、摄制、发行、放映等方面，规定了一些行政管理的程序和标准。这些程序和标准是公开、公正、透明的，而且设计出一些合理、科学的程序和机制。比如电影审查方面，建立专家评审和再评审制度，明确电影审查的标准，要求有关主管部门要把电影审查的具体标准和程序向社会公开。

    第四，这部法律基于中国特色社会主义文化的特点，把产业发展和公共文化服务保障很好地结合在一起。虽然电影不像电视那样公共文化产品属性鲜明，但其中很大一部分又与公共文化结合。比如，农村电影的公益放映，要求政府出资建立农村电影公益放映的服务网络，将未来很多农村电影的公益放映措施纳入县级以上人民政府的农村公共文化服务体系建设；为了保障少数民族地区的观影需求，也作出了一些相应的规定。

    如今，酝酿了13年，被中国电影人称为“中国电影第一法”的电影产业促进法终于开花结果。未来，人们期待这部法律给电影产业提供一个良好的法治环境，护航文化强国建设行稳致远。