出境入境管理法施行三年：中国护照“含金量”大幅提高

    自2013年7月1日施行以来，出境入境管理法发挥了怎样的作用？效果如何？2016年11月5日，十二届全国人大常委会第二十四次会议听取了《国务院关于出境入境管理法执行情况的报告》（以下简称报告）。受国务院委托，公安部副部长黄明向会议作报告。

    黄明在报告中介绍，各地区、各有关部门认真贯彻执行出境入境管理法和国务院部署，努力构建国务院有关部门主管、多部门协作的出境入境管理格局，有力优化了出境入境管理服务、扩大了人员往来、促进了经济发展、维护了国家安全。三年来，全国出境入境人员总量保持较大幅度增长，年均增幅6.7%，2015年达5.2亿人次，今年上半年为2.7亿人次。

    黄明说，总的看,过去三年是出境入境管理工作形势日趋复杂、任务日益繁重、服务管理能力快速提升的时期。出境入境管理法的出台,实现了出境入境管理由“分散立法”向“统一立法”的重大转变,初步构建了以出境入境管理法为核心的出境入境管理法律制度体系,执法工作更加规范,社会公信力和满意度进一步提升;相关管理制度更加开放务实，服务更加便捷高效,广大群众的出境入境需求得到积极回应,为促进对外交往和对外开放创造了良好环境；出境入境防控体系进一步健全,为维护国家主权、安全和社会稳定发挥了积极作用。

    法制建设水平进一步提升

    随着出境入境管理法的出台，我国大力健全法律法规规章制度，进一步提升出境入境管理法制建设水平。

    国务院相继颁布《外国人入境出境管理条例》《国务院关于修改〈中国公民往来台湾地区管理办法〉的决定》等配套法规。公安部已就修订《出境入境边防检查条例》《中国公民因私事往来香港地区或者澳门地区的暂行管理办法》向国务院报送草案(送审稿)，正在起草《外国人永久居留管理条例》。外交部出台了驻外签证机关审发12种16类外国人入境普通签证的签发管理工作规范。人力资源社会保障、外国专家局等部门正在起草“外国人在中国工作管理条例”。

    同时，公安、外交、侨务、教育、人力资源社会保障、外国专家等部门，针对各类中国公民出境入境证件和外国人签证证件签发管理、华侨回国定居、外国人在中国工作、国际学生勤工助学等管理工作，出台了相应规范性文件。各有关部门采取媒体发布、国际宣介、网络问答、印制宣传手册等形式深入开展出境入境管理法社会宣传，举办贯彻执行出境入境管理法培训班，公开办理各类出境入境手续的制度、要求和服务监督电话，促进执法工作严格规范、公正文明。

    深化改革，护照“含金量”大幅提高

    在不断完善配套法规制度的同时，我国大力深化改革创新，依法推动出境入境管理服务水平再上新台阶，让人们出境入境更加便利。

    在服务国家对外开放战略方面，推进签证便利化，与多国就互免签证或简化签证手续达成制度化安排，各类互免签证或简化签证手续协定数量大幅增加，中国护照“含金量”大幅提高。截至目前，已与127个国家缔结各类互免签证协定，包括8个全面免签协议；与39个国家达成63份简化签证手续协定或安排。

    在服务国家“走出去”战略方面，推动公民出境入境更加便利。实施在居住地办理因私出境入境证件政策，免于异地工作、学习、生活的申请人在居住地和户籍地之间奔波。推广因私出境入境证件网上预约办理和自助办理服务，科学设置出境入境证件受理点，方便群众办证。全面推进证件电子化改革，简化申请材料，提高审批效率，目前全国绝大部分地区居民仅需提交身份证、照片等材料即可申领因私出境入境证件，有效的因私普通护照持有量达1.2亿本。不断扩大中国公民旅游目的地国家范围，目前已达153个。

    在服务引智引才战略方面，不断优化外国人来华签证、入境出境、停留居留等政策。积极构建工作协调机制,初步形成各部门共同参与、各司其职、共同推进的外国人管理工作格局，并推动外国人来华工作的统一管理。中办、国办印发《关于加强外国人永久居留服务管理的意见》，推动完善永久居留服务管理制度。积极探索实践，将7类科研机构纳入申请在华永久居留外国人工作单位范围。出台支持北京创新发展、上海科技创新中心建设以及广东、福建自贸区建设等一系列出境入境政策措施。试点建立人才申请永久居留的市场化渠道，缩短外籍高层次人才申请在中国永久居留的审批时限,积极服务国家人才战略。指导驻外签证机关适当放宽外籍高层次人才、外籍华人的签证受理条件，简化审批程序。进一步完善、便利外国专家来华办理程序，简化外国文艺表演团体和个人来华演出入境手续。在全国87个口岸设立签证点，在15个城市实施部分国家外国人72小时过境免签政策，在个别地区推行部分国家人员144小时入境或过境免签政策。

    在服务国家对外开放大局方面，确保口岸通关安全顺畅。积极推进口岸查验机制创新，优化完善邮轮、游艇、公务机等新兴出境入境形态的边防检查管理。不断推出便利口岸通关措施，开设中国公民专用通道,在境内枢纽机场口岸试行24小时直接过境人员免办边检手续政策，扩大自助通关人员范围,自助通关人数已达出境入境总数的39%。

    此外，我国还通过严格签证签发和出境入境证件管理、强化执法办案等措施，强化出境入境防控体系建设,充分发挥在维护国家安全工作中的重要作用。

    认真做好新形势下的出境入境管理工作

    黄明介绍，当前,我国出境入境管理工作面临着新的形势和挑战。主要表现在四个方面：

    一是中外人员往来形势发生深刻变化。随着经济全球化进程持续推进,国际间人员往来规模不断增长,各国在引进人才方面的竞争日趋激烈。我国“走出去”战略在深度和广度上持续推进,海外利益不断拓展,对我出境入境管理工作平衡好安全和发展利益、统筹好国内国外两个大局、协调好内政与外交提出更高要求。今年6月,我国正式加入国际移民组织,这要求我们进一步深化国际移民领域合作,深度参与全球移民治理。

    二是服务经济社会发展的要求越来越高。随着我国创新驱动、引智引才等发展战略深入推进,各地区、各有关部门对出境入境管理工作的需求更趋强烈,出境入境管理工作在政策措施、管理方式、工作模式等方面都有待进一步创新和突破。

    三是维护国家安全工作面临重大考验,出境入境管理工作面临的压力进一步加大。

    四是便利人民群众出境入境的工作日趋繁重。随着出境旅游、留学、探亲等持续升温,群众对提升护照“含金量”、便利办证出行的需求更加强烈,出境入境管理工作面临巨大的大出大进、快出快进压力。

    “同时,工作中还存在一些困难和问题,亟待改进解决。”黄明说，首先，出境入境管理法配套法规制定工作有待加快。出境入境管理法对外国人来华签证管理、永久居留、来华工作和留学生勤工助学、出境入境边防检查、往来港澳地区管理、难民管理等作了原则规定,需要制定配套的法规、规章、制度加以落实。由于国家重点领域立法任务繁重、部分法规草案内容协调难度大等因素,有关配套法规、规章未能及时出台。

    其次，国家统一的出境入境管理信息平台建设亟待推进。目前,各有关部门主要从履行本部门工作职责出发推动信息化建设,信息系统建设的基础条件不同,进度不协调,导致部门间信息共享程度不高,信息不对称、不衔接的问题仍然存在。国家统一的出境入境管理信息平台建设工作亟待推进,以提升整体出境入境管理和服务效能。

    最后，出境入境管理职能较为分散。在中央层面,公安、外交、教育、文化、外国专家等多个部门依法承担与出境入境管理相关的职能,大量事务需要沟通协调。

    对上述存在的新挑战和困难，黄明表示，将进一步贯彻落实出境入境管理法，积极采取切实有力的改革创新措施,认真做好新形势下的出境入境管理工作。具体包括与有关部门一起，加快推进相关配套法规的制定；加快推进国家统一的出境入境管理信息平台建设，建立健全跨部门出境入境管理信息系统建设协作机制；提升出境入境管理维护国家安全的能力；改革完善外国人在中国永久居留制度。

    过去三年是我国出境入境管理工作形势日趋复杂、任务日益繁重、服务管理能力快速提升的时期。出境入境管理法的出台,实现了出境入境管理由“分散立法”向“统一立法”的重大转变。图/视觉中国