谱写依法治核新篇章

江西省彭泽县马当镇，彭泽核电站。图/视觉中国

    核安全法草案于2016年10月31日提请十二届全国人大常委会第二十四次会议审议。草案对核设施与核材料安全、核事故应急准备与响应、信息公开与公众参与以及监督检查等管理制度作了全面规定，并在核设施选址和设计建造、核设施与核材料安全许可、涉核单位核安全报告、放射性废物管理与处置以及核设施退役等关键环节构筑了一整套完整的、相互衔接的安全制度链。

    在中国核能大发展的背景下制定核安全法，不仅对中国核能发展蓝图下保障核安全具有重要作用，而且对填补中国核法律的空白具有里程碑意义。

    我国核电起步于20世纪80年代初期，1991年秦山核电站（一期）的并网发电标志着我国步入核电国家行列。进入新世纪以来，为满足国家电力需求，优化能源结构和改善生态环境，我国开始扩大核电的发展规模并加快核电的发展速度。目前，我国在运核电机组数位列全球第四，在建核电机组数位列全球第一，已成为名副其实的核能大国。根据国家“十三五”规划的部署，“十三五”期间我国继续推进核电建设，将实现核电运行装机容量达到5800万千瓦，在建达到3000万千瓦以上。

    尽管发展核能对国家和社会大有裨益，但其风险仍不可忽视。人类和平利用核能的60多年中发生的诸如美国三哩岛核事故（1979年）、苏联切尔诺贝利核事故（1986年）和日本福岛核事故（2011年）这样的严重灾难不断地警示世人，开展核能利用活动务必慎之又慎，务必要以安全为前提。

    这里的安全通常被核能界称为“核安全”（Nuclear Safety），即“ 实现正常的运行工况，防止事故或减轻事故后果，从而保护工作人员、公众和环境免受不当的电离辐射危害”。通俗地讲，“核安全”就是确保核能利用这样一种特殊的工业生产活动处于正常可控的状态，不使其对人类和环境造成危害。当然，这是核领域狭义层面的安全概念，核领域中广义的安全概念还包括应对核恐怖主义的核安保行为和防止核武器扩散的核保障活动。

    为确保核安全，各国在吸取核事故教训的基础上采取了包括革新技术、提高操作人员能力水平、改善管理体制和机制等在内的各种保障措施。国家应当通过立法将实现核安全的各项措施予以制度化已成为核安全领域的国际共识。例如《核安全公约》（1994年）第七条规定：“每一缔约方应建立并维持一个管理核设施安全的立法和监管框架。”我们也看到，美国、法国、加拿大、日本、俄罗斯等核电大国都已经制定了综合性的或者专门性的法律来规范核安全事项。

    我国政府历来重视核安全工作，在核电发展之初便提出了“安全第一，质量第一”的工作和管理方针，并在充分借鉴国际先进经验的基础上建立了符合我国实践的核安全法规标准体系，包括放射性污染防治法（2003年）和民用核设施安全管理条例（1986年）等九部行政法规，以及一系列的部门规章和技术规范，为核能的安全发展提供了有力的制度保障。然而，随着核能发展规模的壮大、参与核能开发利用主体与利益关系的多元化和复杂化，现有的制度体系已在诸多方面显得滞后和缺位，这其中最为突出的问题就是我国在核安全领域尚无一部综合性或者专门性的法律。这不仅与国际公约的要求不相符，与其他核电先进国家存在差距，也与我国核电大国的地位不匹配，制约着核安全水平的提高和我国核电“走出去”战略的实施，难于给社会公众提供核安全的稳定预期。

    虽然从20世纪80年代末期以来，我国曾多次启动原子能法的起草工作，但受各种因素的影响，历次原子能法立法最终均以“失败”而告终。

    2011年，日本福岛核事故引发全社会对核安全的关切，也推动了我国核立法的进程。2013年10月，全国人大常委会在《第十二届全国人大常委会立法规划》中将核安全法列为“需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案”，意欲在核领域综合性法律——原子能法立法推进相对困难的背景下，先行制定专门规范核安全事项的核安全法，以回应最迫切的制度需求问题。

    根据《第十二届全国人大常委会立法规划》的安排，核安全法的制定由全国人大环资委作为牵头起草单位并负责提请全国人大常委会审议。经过两年多的调研和论证，在环保部国家核安全局等有关部门和北京大学核政策与法律研究中心等科研单位的技术支持和协助下，全国人大环资委起草完成了核安全法草案。

    草案以“安全利用核能，保证核设施、核材料安全，预防与应对核事故，保护从业人员和公众的安全与健康，保护环境”为立法目的，确立了“安全第一、预防为主、责任明确、严格管理、纵深防御、独立监管、全面保障”的基本原则，在制度设计方面既总结、提炼和完善了我国现有核安全规范体系和制度措施，又有创新。具体而言，核安全法草案的制度要点和亮点可以归纳为以下五个方面。

    第一，明晰了核安全许可制度。核能开发利用活动，尤其是直接涉及核设施和核材料的活动，具有较大的潜在风险，建立相关的许可制度能够起到事前预防的功效，这是各国通行的做法，也是我国30多年核安全监管的良好实践。草案将现行的核安全许可事项和要求进行了规整，规定核设施运营单位在核设施选址、建造、首次装投料、运行、退役等活动前，应当申请相应的许可证；专门从事放射性废物贮存、处置的单位，应当取得相应的许可；实施核安全设备设计、制造、安装和无损检验行为，应当取得资质许可；核设施的操纵人员应当取得相应的执照，核安全设备焊接人员、无损检验人员等特种工艺人员应当取得相应资格后，方可从事相关工作。

    第二，强化了核设施营运单位和核材料持有单位的安全责任。核能利用涉及多方主体，包括设计单位、核燃料与核材料生产与加工单位、核设备制造单位、核设施建造单位、核设施运营单位等。这些主体的行为都在一定程度上影响着核安全，负有一定的安全责任。如果对这些主体的责任不加区分，势必会导致核安全责任分散难以得到有效落实，也会有失公平。为此，国际公约和各国的立法都规定，许可证持有者对其从事的核能开发利用行为的安全承担主要责任或首要责任。草案采纳了这一国际通行的做法并作出了进一步的限定，规定核设施营运单位、核材料持有单位对其行为的核安全负主要责任，并规定核设施营运单位是核损害赔偿的责任主体，应当对其核设施和核材料造成的核损害承担赔偿责任。

    第三，确立了公众的知情权和参与权。由于民用核能技术最早源于二战的军事计划，在一定程度上很多国家（包括中国）早期的民用核能计划都具有不透明和封闭决策的传统。但是随着民用核能的不断发展，尤其是在经历多次严重核事故后，公众的核安全意识不断增强，开始对政府和专家决策以及核安全水平产生质疑，核能发展和核安全监管都面临诸多挑战。为了促进公众对核能技术的理解，增强其对核安全的信心，增强核能发展和核安全决策的民主性，有必要让公众知晓核能开发利用和核安全的相关信息并吸纳其参与决策过程。为此，草案明确，国务院有关部门及核设施所在地省级人民政府应当在各自职责范围内依法公开核安全相关信息。核设施营运单位和核设施所在地省级人民政府应当就影响公众利益的重大核安全问题以举行论证会、座谈会或其他形式征求利益相关方的意见。这些规定在一定程度上确立了公众的核安全知情权和决策参与权，彰显了我国核安全管理的日益透明化。

    第四，完善了核事故应急制度。虽然核安全重在预防核事故的发生，但从概率上看核事故依然有发生的可能性，因此有必要未雨绸缪，安排好一旦发生事故后的应对措施，从而尽可能减小事故的危害后果甚至避免危害后果的发生。国际原子能机构的安全标准文件——《基本安全原则》要求各国政府应当确保核设施现场以及适当时在地方、地区、国家各级落实对核或辐射紧急情况作出有效响应的各项安排。

    实践中，我国遵循上述国际要求，建立了国家、省级和核设施运营单位三级应急准备和响应组织体系，但是缺乏法律层面的系统规范。草案在对现有的三级核应急体系予以法定化和规范化的基础上，对核事故应急演练和救援、核事故应急信息发布、事故调查、应急国际通报和援助，以及核燃料运输的应急等相关事项进行了具体规定。

    第五，明确了核安全文化的法律地位。核安全文化是切尔诺贝利核事故后，国际原子能机构提出和发展完善的一个组织文化概念，其内涵是单位和个人的各种特性和态度应当结合起来，建立一种超出一切之上的核安全观念，使得核电厂安全问题由于它的重要性而保证得到应有的重视。培育核安全文化要求与核安全有关的决策层、管理层和个人必须正确履行所有安全重要职责，具有高度的警惕性、实时的见解、丰富的知识、准确无误的判断能力和高度的责任感，将安全的目标融入到具体的行为当中。核安全文化的重要性已经得到了核能界的广泛认同，很多国家都在积极探索如何将其制度化。草案明确，国务院核安全监督管理部门、能源主管部门应当建立培育核安全文化的机制；核设施营运单位、核材料持有单位和为其提供设备、工程以及服务等的单位负有培育和建设核安全文化体系的义务，应将核安全文化融入生产、经营、科研和管理的各个环节；管理者和个人应当作出核安全承诺。草案对核安全文化的规范，突出了我国对核安全管理的全面强化，在世界核立法领域具有创新性，也是本草案的一大亮点。

    草案的上述规定和制度安排待十二届全国人大常委会第二十四次会议初审及征求意见后会面临进一步的修改和完善，草案的最终通过将弥补我国核安全法制的空白，谱写我国依法治核的新篇章。

    （本文作者为北京大学教授、北京大学核政策与法律研究中心主任，曾参与核安全法草案的起草工作）