河堤上的腐败：乾嘉年间河务“全员贪污”

    清中期，清廷投入巨额河工（治理黄河工程）经费，但未能扭转黄河越治越坏的趋势，反而人为地增加了制度的运转成本，助长了河务的腐化之风，加速了制度官僚化进程，使其成为权力、利益、腐败的又一重要源发地与角斗场，甚至是传统王朝的一处坏疽。

“罚之不胜其罚，易之则无可易”

    清代河工乃“国之大政”，为保障河工事务顺利开展，清廷创立了一套堪称系统完善的管理体制。

    清代的管河机构，大致分为河、道、厅、汛、堡五级。最高一级的河下辖6道，道下有31厅，厅下辖汛，每一汛所辖范围几千丈至上万丈不等，汛下设堡房若干，每堡相隔约二里。整体层级结构与其他管理机构类似，都是金字塔式。

    清廷还制定了河工考成保固条例。河务工程在保固期限内失事，承修官或降级，或革职，或罚俸。雍正六年（1728年）推出“销六赔四”的办法后，则罚赔并施，承修官除受行政处罚外，还需承担经济损失，赔偿一定数额的银子。

    清人曾经总结：“天下之事，一事立则一弊生，钱谷有钱谷之弊，刑名有刑名之弊，河工大矣，岂能独无？”看上去完善周密的管理制度，虽为河工提供了一定程度的保障，却并不能扭转黄河河床淤垫愈发严重的态势。为应对河患，清廷一再扩张机构建置，加大财政投入，河务越来越成为一个“金穴”，各色人等趋之若鹜，以致于衙门日益臃肿庞杂，运转成本不断增加，办事效率却大大降低，河工弊政迭现，一片乌烟瘴气。

    对河工中的贪腐现象，清廷并非熟视无睹，选拔河督及普通河官时，就特别看重其家境与操守，但高官中的大贪特贪，仍难以根绝。康熙朝（1662-1722年）后期的赵世显任河督十余年，本职工作不尽心尽力，反而罔顾沿河百姓之生命财产，专事拉拢逢迎牟取私利，河工成了他贪腐的最佳门径。雍正帝继位后，命云南布政使李卫专程前往河督衙门查办，这位爱炫富的贪官最后落得个身陷囹圄、家财充公的下场。

    总体而言，康雍年间河工弊政尚未成气候，还没有严重影响河政体制的正常运转。但自乾隆朝之后，受政治生态环境恶化以及河政机构膨胀、河工经费屡增等多重因素影响，河工弊端愈发严重。

“上行下效，丛弊之薮”

    具体而言，乾嘉年间的河工弊政，最显著病症是几乎无处不在的“全员贪污”。

    首先，河督及其家属起“带头作用”，收受贿赂，贪污公款。以乾隆朝时的河督白钟山为例，在任十多年，贪污“十万余金”，为了防止事情泄露，他将所得钱物委托淮扬盐商代为营运，“淮北商人程致中，收存白钟山银二万两；又程致中女婿汪绍衣，在清江开当铺，收存白钟山银四万两；又商人程容德，收存白钟山银二万两；又商人程迁益，收存白钟山银二万两”。另一河督周学健，不仅自己利用职务之便贪污受贿，其亲戚家人也“营私不法，款迹多端”。

    其次，河官侵吞河款，置办私产，享受奢华生活。比如，乾隆十九年（1754年）查出，十余年来，河库道员“或擅行私动，数至盈千累万，而不报部，或任属侵亏，竟至无着，亦不查揭，殊属玩愒徇纵（意为旷废时日，徇私纵容）”。

    普通河员因职权有限，难以像河督及道厅官员一般肆无忌惮地贪污，但也“各显神通”，不放过任何机会。购办料物时，他们“通同盗卖，装运船兵，又复沿途改捆偷售”。当惧畏艰辛不愿到远处办料时，则“资商贾贩运”，自己却不务正业，购置“元狐紫貂、熊掌鹿尾”等物，以“为钻营馈送之资”。若所办料物不足，则想尽办法蒙混过关，将“麻料掺杂沙土”，料垛堆得“外实中空”。嘉庆年间，由于物价上涨，料物开支大增，河员利用办料之机营私舞弊，以致料物支出数额巨大，甚至引起了嘉庆帝的怀疑。当皇帝亲自过问此事时，河员却将一切罪责归于“料贩居奇”。

    还有就是所谓外工贪污。外工，乃非正式编制人员，主要指胥吏。在清代政治生活中，“吏胥擅权”，蠹政害民现象十分突出，有人称之为“丛弊之薮”，意即弊政最集中的地方。就河工而言，胥吏之害尤深，因为“河臣以公事责之两道，两道以公事责之七厅，七厅以公事责之外工”，实际办事的是胥吏，故他们得以上下其手，肆意蒙骗。“在河道署中者，则以力请添款、暗阻发款为务；其在各厅署中者，则以节省工料，劝留银钱为务”。连两江总督百龄在给皇帝上的奏折中，也不能不承认“河工外工幕友侵帑误工，实为南河积蠹”。

“不愿无事，只求有工”

    乾嘉年间的河工弊政，还突出体现在“冒工”和玩忽职守等方面。

    人人皆知，兴办河务工程有利可图，因此在河官员往往“不愿无事，只求有工”，无工则“冒工”。嘉庆年间的河督吴璥曾私下对朋友说：“曾有人禀报工程一段，伊亲往查看，直不用办。”

    对于在河官员冒工贪污之行径，道光年间（1821-1850年）的御史佘文铨揭露得更是入木三分。他在奏折中细述了一个小小的河工片段内偷工减料、欺骗验收、虚报额数的各种手法，五花八门，触目惊心，令人对河工弊政有了更为广阔的想象空间。官员冒工至此，所修堤岸质量可以想见。更为严重的是，工程质量越差，河堤越容易溃决，大小工程数量越多，在河官员越有机会继续侵占公款。当某处河堤出事时，为了逃避责任，他们又异口同声地“谓漫堤缺口，尽系无工处所”，意思是那都是因为咱们的护河工程还没有覆盖到位啊！

    这边厢肆意冒工、欲壑难填，那边厢又是无视规制、疏于职守。本来，为了加强在河官员的责任心，清廷制定了考核、稽查、赔修等制度，但久而久之往往流于空文。乾隆年间，按照规定河督负有考查河官的责任，然而“外河同知陈克浚、海防同知王德宣，亏缺皆至二三万（两）”，河督高斌竟“毫无觉察，乃置之不问，其视亏帑为应然，弥补为故智（老办法）”。

    河督疏于职守，上行下效，遇有工事，河官往往不亲临现场，而是“派临河州县承办，州县委之幕友长随，包于办工之人，往往克扣银两，偷减土方”。管理如此草率，决口之事时有发生就不足为奇了。

    总而言之，在河官员千方百计徇私舞弊侵蚀河款，终日沉迷于奢华享受。

“谓无敝大窦，其谁信之”

    清廷中央也一度煞费苦心，出台奖惩政策措施，试图雷厉风行矫治河工风气腐化之局面，结果却“人皆以河工为畏途”，难见成效。

    乾隆帝有过“重要批示”：“今之外省官员公然贪黩者实少，惟尚有工程一途耳”，“外省工程无不浮冒，而河工为尤甚”，亦曾下令整顿，但终属有风无浪，无果而终。他曾命河督将“违例之处”“于每年年终，汇奏一次”，然而南河、东河两位总督却同时声称“臣署及河工各员幕友并无违例事”“河员并无承办宴席及收受门包事”“河道衙署各官并未立有管门家人收受押席等弊事”，将河务粉饰得一片和谐。

    乾隆帝认为，在河官员俸禄普遍偏低是河工贪腐成风的根由，遂酌情提高待遇，对文武汛员均发放养廉银，以使其“日用有资”。又调整赔修制度，将河督与沿河地方督抚一并纳入赔修范围，试图藉严厉的惩罚来消除官员的贪污欲望。可到了需要对贪腐大员动真格的时候，乾隆帝又有点心慈手软。乾隆十三年（1748年），当查出河督周学健有贪冒舞弊、徇私瞻顾的严重情节时，不过“革去大学士，仍留河道总督”，马照跑，官照做。这显然缺乏其父雍正帝力革弊政之坚毅精神，也为此后河工弊政日趋严重、整个王朝官僚体系漏洞百出埋下了隐患。

    到了嘉庆年间，河工弊政愈演愈烈，“仁宗（嘉庆帝）锐意治河，用人其慎，然承积弊之后，求治愈殷”，他对河工之弊根源在于吏治不清是有基本认识的，故竭力整顿，主要采取加大惩罚力度的办法。嘉庆五年（1800年），即“太上皇”乾隆帝去世后，他实际亲政之初，不仅将前述南河“四寇”庄刚、刘普等人按律治罪，还将“其子孙所捐官职亦一并斥革”，并强调“伊等侵冒钱粮，贻害百姓，既为国法之所不贷，亦为天理之所不容”。

    当黄河决口再次发生时，嘉庆帝下旨严格按律治罪，将河督大人公开枷号，甚至干脆发配边疆。为摸清贪腐乱象，他还“派出司道府大员前往各工，按原估工段丈尺，逐加查勘，并将河工例价应报若干，现在因何不敷，须加至几倍方能办理之处，据实结报，方准奏销。若修理未能如式，查有偷工减料情节，即严行揭参治罪，以示惩儆。倘司道府等亦瞻徇不举，别经发觉，一并治罪不贷”。

    嘉庆十六年（1811年），又派钦差大臣托津、初彭龄前往南河调查，并叮嘱二人“到彼后，会同松筠、蒋攸铦（均为地方总督大员），将此数年来河工用过款项，通行核实勾稽，如查有弊混之处，即行参办”。然而两位钦差大臣调查结果却显示，南河“无敝大窦”！闻此，嘉庆帝勃然大怒，斥责托津等人：“河工连年妄用帑银三千余万两，谓无敝大窦，其谁信之！”

    然而，清廷几乎倾全国之力治河，不仅未能扭转黄河越治越坏的趋势，反而人为地增加了制度的运转成本，助长了河务的腐化之风，加速了制度官僚化进程。

    晚清山东巡抚周馥曾在《国朝河臣记》序言中说：“历来大臣获谴，未有如河臣之多”，“河益高，患愈亟，乃罚日益以重。嘉道以后，河臣几难幸免，其甚者仅贷死而已”。后人研究晚清吏治时也指出：“乾嘉康阜之后，物力富庶，朝野以侈靡相尚，而率作之精神已驰，上下之纲纪日隳，一切弊端，从之而起，栗毓美虽以清介名，对于所属，亦不能彻底整顿，积重难返可叹也。”有人更直接称，清代官场其他病态，与声名狼藉的河工弊政相比，不过“小巫见大巫”而已。

    （本文作者为山东大学历史文化学院副教授、历史学博士）