执法检查积极回应新时期安全诉求

全国人大常委会委员、全国人大环境与资源保护委员会委员张兴凯。

    2005年，全国人大对安全生产法进行了建国以来的首次执法检查。这次执法检查，以广大人民群众和人大代表普遍关心的焦点问题——煤矿安全问题为重点，推动了煤矿安全的法治化进程，提出了修订安全生产法的要求。2014年，全国人大常委会完成了安全生产法的修订工作。2014年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议审议通过关于修改《中华人民共和国安全生产法》的决定，安全生产法自2014年12月1日起施行。

    新修订的安全生产法确立了以人为本、安全发展的理念，建立完善了安全生产方针和工作机制，进一步强化了生产经营单位的安全生产主体责任，建立了预防生产安全事故、安全生产标准化、注册安全工程师、安全生产责任保险、安全生产应急救援等相关制度，使得安全生产法治更加适应国情、适应时代。

    在今年4月15日首个全民国家安全教育日到来之际，习近平总书记明确提出，“国泰民安是人民群众最基本、最普遍的愿望”，“国家安全是头等大事”。安全生产是国家安全的重要组成部分，事关人民群众生命财产安全。安全生产法作为安全生产领域的主干法、综合法，是否得到有效的贯彻执行，关系到安全生产法治的全局，关系到我国经济社会发展的大局，关系到安全生产能否为国家安全提供强有力保证的总体布局。全国人大常委会4月15日公布了2016年监督工作计划，明确将检查安全生产法的实施情况列入2016年监督工作计划中，并安排在12月份举行的十二届全国人大常委会第二十四次会议上听取并审议执法检查报告。

    在新的经济社会背景下，在新修订的安全生产法实施两年之时，全国人大常委会再次进行安全生产法执法检查，是十分必要和十分及时的，也凸显此次执法检查的意义重大、影响深远。

    张德江委员长对今年即将开展的安全生产法执法检查作出重要指示，全国人大高度重视此次执法检查工作。为了制订执法检查方案、更好开展这项监督工作，全国人大法律委员会已经开展多次前期调研工作。作为一名安全生产法的立法参与者、安全生产科技工作者，下面我谈谈对此次安全生产法执法检查的认识与思考。

    安全生产法执法检查是经济发展进入新常态的一次执法检查

    在经济发展进入新常态的大背景下，全国人大常委会今年及时开展安全生产法执法检查，有利于总结安全生产法治规律和安全生产新特点，有利于用法治手段应对安全生产工作的挑战和把握安全发展机遇并提出针对性的意见和建议。执法检查对确保“十三五”安全生产任务和目标的完成，对确保安全生产为国家安全提供强有力保证的总体布局，具有重大的现实意义和深远的历史意义。

    新常态下的发展绝不能以牺牲人的生命为代价。十八大以来，习近平总书记的指示批示、重要讲话和文章中多次提及新常态，指出中国经济呈现出新常态的三个主要特点。2015年两会期间，3月8日，张德江委员长参加辽宁代表团审议时指出，要正确认识、主动适应、积极引领新常态，坚定信心、把握规律、抢抓机遇，实现新常态下经济社会新发展。习近平总书记旗帜鲜明、不容置疑地划出“人命关天，发展绝不能以牺牲人的生命为代价”这条不可逾越的安全生产红线，为安全生产如何适应经济发展新常态指出明确的方向、设定了科学的目标。

    经济发展新常态下的安全发展机遇和挑战。经济发展从高速增长转为中高速增长，可以避免投资过热引发的一些安全生产问题，但是发展速度放缓也将带来安全生产投入下降的问题。产业结构调整过程中，随着高能耗、高污染企业的不断退出，安全生产高危行业领域在国民经济中的比重必将下降，但在安全生产高危企业退出的过程中，企业关停、拆迁、转产的安全生产风险不容忽视。随着创新驱动对经济发展带动的增强，安全生产科技创新投入必然增大，很多科技成果的应用将对安全生产起到强有力的支撑作用，但使用新的安全生产技术需要增加投入，而很多情况下这样的安全生产投入在短期内不能取得显著的经济效益。

    执法检查对加快安全生产法治化进程具有重要意义。在经济发展进入新常态大背景下开展的此次执法检查，是要求安全生产法治适应经济发展新常态的一次执法检查，是针对适应经济发展新常态初步形成的安全生产法治新业态的一次执法检查。这样的安全生产法治新业态表现为：包括法律、法规、规章和标准等在内的中国特色社会主义安全生产法律法规体系已经形成，但全社会尊法守法的强烈意愿与全民安全生产法律意识较淡的矛盾仍比较突出，而且依法判定的生产安全隐患大量存在，“依法治安”的“包袱”仍很沉重。这就要求，通过执法检查探索经济发展新常态下的安全生产法治规律和特点，总结并发现经济发展新常态下安全生产法治的机遇和挑战。

    安全生产法执法检查是安全生产进入新阶段的一次执法检查

    在安全生产进入新阶段背景下开展的此次安全生产法执法检查，需要研究和解决的安全生产问题多，执法检查的任务重，是对中国特色社会主义安全生产法律法规体系的一次系统梳理和科学评估。

    安全生产进入新阶段。2014年4月15日，习近平总书记在主持召开中央国家安全委员会第一次会议时，首次提出“坚持总体国家安全观，走出一条中国特色国家安全道路”，首次系统论述“11种安全”。新的国家安全观，将安全生产纳入国家安全，确立了安全生产对国家安全的保证地位。十八届五中全会提出，实现“十三五”时期发展目标，破解发展难题，厚植发展优势，必须牢固树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。安全发展理念是“五大发展理念”的应有之义，安全发展理念更加深入人心。国家安全生产监督管理总局紧紧扭住遏制重特大生产安全事故这个“牛鼻子”，强化风险意识，健全隐患排查治理体系，安全生产风险管理模式和方法逐渐得到企业及社会的认可。各级地方政府和部门认真贯彻“党政同责，一岗双责，齐抓共管，失职追责”原则，全社会安全生产责任意识空前浓厚。近年来，生产安全事故及其死亡人数持续下降，已经到了一个相对较低的水平。特别是在新的社会环境中，党中央、国务院对安全生产工作提出了更高的要求，广大人民群众对安全生产有了更高的期望，依法管控安全生产风险的社会意愿空前强烈。

    执法检查系统梳理和科学评价安全生产法律法规体系。此次安全生产法执法检查，是在上述安全生产背景下开展的一次执法检查，也是在安全生产进入新阶段背景下开展的一次执法检查，需要分析现阶段安全生产形势，了解现阶段安全生产法治需求以及需要用安全生产法律调节的安全生产矛盾和问题。现阶段，包括安全生产法以及安全生产相关法、配套法规、部门规章和标准的安全生产法律法规体系已经建立，但是安全生产法部分配套法规、规章尚不够完善，部分安全生产标准，特别是部分国家安全生产标准标龄长、滞后经济社会发展的问题比较突出。因此，此次执法检查既需要对安全生产法律法规体系进行一次系统的梳理，也应该对安全生产法律法规体系进行一次科学的评估。

    坚持问题导向原则是做好安全生产法执法检查的关键

    张德江委员长多次强调，立法工作和执法检查必须坚持问题导向的原则。执法检查，应抓住安全生产法执行中存在的主要问题，以及安全生产法有关规定不适应经济社会发展和不够完善的问题。通过执法检查，推动社会比较关心关注、制约安全发展的安全生产问题的解决。

    生产安全事故责任追究方面的问题。严肃、严厉的生产安全事故责任追究，维护了法律的权威和尊严，有力地震慑了违法非法者，确保了安全生产法的贯彻执行，但目前也存在安全生产职责不清、生产安全事故责任追究尺度不等和范围（界限）不清等生产安全事故责任追究方面的问题。“失职追责”是法的规定，勇于承当责任是每一名党政领导干部应有的品德。但是，如果生产安全事故责任追究尺度不等或者范围（界限）不清，不仅有损法的公平性和公正性，而且容易挫伤党政领导干部对待安全生产问题的主动性和积极性。同时，如果不应被追究安全生产责任的人员被追究了责任，是个人和组织的损失；而应该被追究安全生产责任的人员没有被追究责任，会放纵违法非法行为，不利于安全生产法律法规的贯彻执行。建立安全生产责任清单，制定安全生产执法计划，编制安全生产现场执法手册等，这些好的做法对保证科学、依法执法和保护执法者的合法权益都是值得学习和借鉴的。

    企业安全生产主体责任与政府安全生产监管责任相互转嫁的问题。由于部分企业安全生产主体责任不落实，或者部分地方政府安全生产监管责任不落实，使企业与政府、作业人员与管理者的安全生产职责界限不清，从而产生了企业安全生产主体责任与政府安全生产监管责任相互转嫁的问题。各级人民政府及其部门开展的一次又一次安全生产检查，查出了大量的生产安全事故隐患，查处了大量的安全生产违法非法行为，确保了安全生产形势的持续稳定好转，提升了安全生产管理水平。但是，也出现了部分企业等着政府及其部门安全生产检查、等着政府及其部门的检查者承担安全生产责任的现象。这样所导致的后果是，本来企业是安全生产责任主体，应承担安全生产主体责任，但一些本应企业承担的安全生产责任被政府或者部门承担了。另一种情况是，政府及其部门通过下发大量的安全生产文件，通过一次又一次的安全生产检查、五花八门的会议、门类繁多的培训，给企业施加不应有的安全生产压力，要求企业承担安全生产法律法规规定以外的安全生产责任，以致给企业正常生产造成影响。这种企业安全生产主体责任与政府安全生产监管责任相互转嫁的问题，既不利于安全生产法律法规的贯彻执行，也不利于安全生产管理水平的提高。

    非高危行业领域生产安全事故多发的问题。新增安全生产重大风险不易识别、重大隐患不易发现，非传统高危行业领域重特大生产安全事故多发，成为安全生产的新问题。对近几年重特大生产安全事故的类别、发生地点、所属行业领域等进行分析发现，煤矿、非煤矿山、尾矿库等传统高危行业领域的重特大生产安全事故呈现下降趋势，而食品加工、仓储等非传统高危行业领域的重特大生产安全事故呈上升趋势。究其原因主要是，新增加的一些非传统高危行业领域的安全生产风险，有的还没有被认识，有的虽然识别发现了但还没有引起足够的重视，使得一些重特大生产安全事故隐患未能及时消除。2013年6月3日的吉林宝源丰禽业公司特别重大火灾事故，2014年11月16日的山东寿光市龙源有限公司胡萝卜包装车间重大火灾事故，都是食品加工行业领域重特大生产安全事故。2015年5月25日的河南鲁山三里河村老年康复中心特别重大火灾事故和2015年12月20日的深圳光明新区渣土受纳场特别重大滑坡事故，为我们非传统高危行业领域的重特大生产安全事故防治提出了新课题。有针对性地制定安全生产法规和标准，有效防控非传统高危行业领域的安全生产风险，及时消除重大事故隐患，是目前安全生产法治的重要任务。

2015年12月21日，安徽省淮北市的煤矿工人在工作。图/视觉中国

    确保安全生产中介服务机构有序发展的问题。安全生产中介服务机构的服务质量参差不齐，如何科学规范、正确引导安全生产中介服务机构有序发展，已经成为制约安全发展、必须解决的安全生产问题。近年来，获得各类安全生产资格的人员和安全生产中介服务机构显著增加，安全生产中介服务快速发展。安全生产评价、检测、认证、设计、策划、咨询等中介服务类别已经覆盖了安全生产全领域，设立了注册安全工程师、安全评价师、安全检测人员等安全生产职业（执业）目录，仅取得注册安全工程师资格的人员就超过25万人。在安全生产中介服务、人员执业过程中，部分中介服务机构技术设备落后、不具备基本的技术服务条件和能力，往往靠恶性的价格竞争等不正常手段获得项目；部分中介服务人员缺乏基本的职业道德和服务意识、知识、能力，不能给企业提供有效的安全生产服务，甚至给企业提供错误的安全生产指导，造成企业安全生产误区或混乱。目前建设项目安全评价报告的评审已经下放给企业，一些企业不顾评价质量，采用低价选择安全评价机构的方式，同一建设项目安全评价，不同安全评价机构的报价可以相差几倍甚至十几倍，安全评价变成了走过场，安全评价报告变成了泛泛的文本，既没有针对性，也缺乏可操作性。这样的中介服务，浪费了安全生产中介服务资源，扰乱了安全生产中介服务市场秩序，同时也会埋下大量生产安全事故隐患。一方面，安全生产中介服务市场需求很大，企业急需高水平、高质量、可持续的安全生产中介服务。而另一方面，安全生产中介服务人员工作量不足，服务质量高、服务诚信好、具有一定规模和能够提出可持续服务的安全生产中介服务机构少。这制约了安全生产中介服务的健康发展。

    张德江委员长高度重视此次安全生产法执法检查，全国人大已制订了详细的执法检查方案。此次执法检查将抓住制约安全发展的主要矛盾，坚持问题导向，选好执法检查的点线面，瞄准安全生产法律法规体系建设、安全生产责任制落实、“三个必须”和“三同时”落实与执行等存在的问题。此次执法检查，不仅将有效推动“十三五”安全生产规划任务和目标的落实，也必将全面促进安全生产法治化的进程。

    （本文作者为全国人大常委会委员、全国人大环境与资源保护委员会委员、中国安全生产科学研究院院长）