预算执行“年中体检”

    9月1日上午，十二届全国人大常委会第二十二次会议举行分组会，审议国务院关于今年以来预算执行情况的报告。图为分组会会场。摄影/陈玉叶

    对财政预算进行监督，是人大监督工作的重要内容。今年时间已过大半，我国的财政预算收支情况怎样？收入多少？支出多少？8月底至9月初举行的十二届全国人大常委会第二十二次会议，其重要议程之一就是听取和审议今年以来预算执行情况的报告。

    根据会议安排，8月31日下午，受国务院委托，财政部部长楼继伟向会议作关于今年以来预算执行情况的报告（以下称预算执行报告）。9月1日上午，十二届全国人大常委会第二十二次会议举行分组会议，对预算执行报告进行审议。

    审议中，人大常委会组成人员和列席会议的同志普遍表示，今年以来，国务院及各级地方政府坚持稳中求进的总基调，认真贯彻实施中央决策部署和新修订的预算法的相关规定，稳步推进财税体制改革，确保了财政预算平稳运行，促进了经济社会全面发展。同时大家还表示，尽管预算执行取得了来之不易的成绩，但依然存在如资金使用效率不高、地方债风险等各种难题，还需引起高度重视和有效解决。

    预算执行情况较好，符合预期

    楼继伟在报告中介绍，今年以来，各级财政部门认真落实积极的财政政策，预算执行情况较好。

    在一般公共预算执行方面：1—7月，全国一般公共预算收入100284亿元，增长6.5%。其中，税收收入84957亿元，增长7.8%；非税收入15327亿元，下降0.3%。分级次看，中央一般公共预算收入44914亿元，为预算的63.6%，增长2%；地方一般公共预算本级收入55370亿元，增长10.5%。值得注意的是，地区间收入增长分化明显，31个省份中两位数增长的有15个，个位数增长的有13个，收入下降的有3个。1—7月，全国一般公共预算支出101933亿元，增长13%。分级次看，中央一般公共预算本级支出15159亿元，为预算的55.4%，增长4.8%；中央对地方转移支付预算下达49866亿元，为预算的94.9%。地方一般公共预算支出86774亿元，增长14.6%。

    在政府性基金预算执行方面：1—7月，全国政府性基金收入21968亿元，增长9.4%；支出19917亿元，同比增长2.7%。其中：中央政府性基金收入2288亿元，增长2.6%；支出952亿元，下降17.1%。地方政府性基金本级收入19680亿元，增长10.3%；支出18965亿元，增长3.9%。

    在国有资本经营预算执行方面：1—7月，全国国有资本经营预算收入930亿元；支出676亿元。其中：中央国有资本经营预算收入454亿元，支出341亿元；地方国有资本经营预算本级收入476亿元，支出335亿元。

    在社会保险基金预算执行方面，据人力资源社会保障部统计，1—6月，全国社会保险基金收入24381亿元，增长10.7%；支出19926亿元，增长8.7%。截至6月底，全国社会保险基金累计结余63976亿元。

    对于上述财政预算执行情况，人大常委会委员们一致认为符合预期，值得肯定。冯淑萍委员说：“今年时间过半，预算执行基本平稳，财政收支总体过半，尤其是在经济运行承压给企业减税减费、国际经济复苏疲软、外贸进出口下滑的形势下，财政收入能够保持这样的进度实属不易。”姚胜委员认为，预算执行“在大减免征的力度下取得了较好的收支进度，既反映了我们国家经济稳中向好的局面，也会较好地促进我国经济社会的向好发展”。

    认真落实今年全国人代会上批准的预算决议

    与往年一样，楼继伟在预算执行报告中对今年全国人代会上批准的预算决议的落实情况专门进行了回应。他介绍，按照十二届全国人大四次会议预算决议要求，财政部门认真落实积极的财政政策，深化财税体制改革，加强和改进预算管理，促进经济平稳健康发展和社会和谐稳定。

    具体而言，一是充分发挥积极财政政策的重要作用。比如，全面推开营改增试点，从5月1日起，将试点范围扩大到建筑业、房地产业、金融业、生活服务业，并将所有企业新增不动产所含增值税纳入抵扣范围，全年减轻企业和个人负担将超过5000亿元；取消、停征和归并一批政府性基金，扩大相关政府性基金和18项行政事业性收费的免征范围；有序推进存量债务置换，积极推进定向发行置换债券，严格置换债券资金使用管理；出台工业企业结构调整专项奖补资金管理办法，并下达基础奖补资金307.1亿元，支持化解钢铁煤炭行业过剩产能、做好职工安置工作；加大扶贫方面各项支出力度，其中中央财政扶贫资金增长43.4%。

    二是积极推进财税改革与立法。比如，从7月1日起全面实施资源税从价计征改革，同步清理规范相关收费基金。为提高预算透明度，公开部门预决算和“三公”经费的中央部门分别增加到102个和101个。抓紧修订出台预算法实施条例，积极推进环境保护税法、船舶吨税法、烟叶税法、关税法等立法工作。出台政府非税收入管理办法。

    三是着力提高财政支出绩效。比如，中央部门预算编制实现绩效目标管理全覆盖，首次将重大项目的绩效目标及具体绩效指标随同预算一并批复。按照“大专项+工作清单+集中下达”模式，继续开展黑龙江省“两大平原”涉农资金整合试点。

    四是严格按预算法要求规范预算管理。比如，按规定时限批复中央部门预算。1—7月中央基建投资计划下达进度为96%。规范项目入库管理，所有项目纳入项目库，年度预算安排项目从项目库中择优选取。政府性基金项目由28项减少到23项。

    沈跃跃副委员长说：“专门报告落实十二届全国人大四次会议预算决议情况，便于大家对人大预算决议执行情况如何、做了哪些工作、完成得怎么样，有一个更清晰的了解，我认为非常好。”

    姚胜委员也认为，预算执行情况报告从四个方面报告了落实十二届全国人大四次会议有关预算决议的情况，这体现了政府预算执行工作自觉接受人大监督的理念。同时，他建议要紧紧围绕年初全国人代会批准的预算草案和预算报告确定的内容开展工作，确定的事项要抓紧进行，确定的收支数额要尽量完成。

    加强财政调控管理，防止“过头税”抬头

    由于各地经济发展不平衡，一些经济发展好的地方，预算收入自然有保障，而一些经济发展缓慢的地方，完成预算收入任务则存在不少困难。对于后者而言，要防止征收“过头税”行为抬头。

    车光铁委员说，目前一些基层地方政府为完成年底收入任务和各项考核指标，存在通过先征后返、虚收空转、收“过头税”等方式来调控财政收支的现象，其主要原因就是应付财政考核和追求政绩攀比。对此，他建议进一步调整财政考核目标体系，科学树立政绩导向，减轻地方政府和财税部门压力，加大对地方财政调控收支的监管力度，妥善解决财政收入脱离实际税源问题，让财政收入全面真实反映地方政府收入和经济运行情况。

    “要强调依法组织收入和严格支出管理。”姚胜委员表示，在组织收入上要坚持依法征收，应收尽收，不该收的坚决不收。在支出上要强调坚持先有预算后有支出，没有预算不得支出的原则。“要严格控制不必要的支出。一旦不必要支出出现，要么是预算安排时不准确，要么是出现了新的情况。对此，可以做一些处理，但是做处理要有报告说明，大的变化要向人大报告说明。”

    改进评价机制，提高资金绩效

    当前，财政收入增幅远远低于支出的增长。在支出刚性增长的情况下，如何提高财政资金使用效益最为关键。

    车光铁委员说，预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分。目前，政府公共财政使用效益一直是社会舆论比较关注的问题，特别是一些“拍脑门工程”和“政绩工程”，很容易引起群众的强烈反映。就此，他建议应进一步推进财政预算绩效管理工作，强化基层政府预算管理和监督意识，将绩效观念和要求贯穿于财政管理的各个方面，建立健全科学、合理、有效的绩效指标体系和绩效评价制度，推进绩效信息系统建设，积极推广第三方评价方式，改进和完善项目建设评价机制。同时，应进一步强化绩效评价结果的运用，推动绩效问责机制的落实。

    提高财政资金绩效，全国人大代表张金成认为还要加大对中央财政预算执行过程中的投资落实效益的监管力度。他说，中央把钱投向某一个领域，但是钱用在什么地方，钱的开支是否合理？有没有浪费？“在现实中，投的钱少发挥效益大的案例是有的，当然也存在有些地方把钱投进去了，却产生不了真正的效益，甚至是浪费的。所以，如果监管不力，即便把钱投上了，或者给了钱，也不一定发挥效益。应该建立健全相应的评价机制、评价标准，或者评价的法规，以此来保证中央财政拨付的款项能够真正发挥应有的作用。”

    “变脸举债”潜在风险不容小视

    楼继伟在报告中介绍，今年全国人代会批复预算后即下达2016年地方政府新增债务限额11800万亿元，并有序推进存量债务置换。截至7月底，我国已发行地方政府债券39710亿元，其中新增债券10084亿元、置换债券29626亿元，债券资金优先用于支持扶贫、棚户区改造、普通公路等重大公益性项目建设。

    任茂东委员表示，目前，地方政府债券分为地方政府新增债券和地方政府置换债券。何为置换债券？简而言之，就是地方政府通过借新债来还旧债，将所欠到期债务顺利延后的一种方式，用来缓解当地债务的压力。财政部提交今年全国人代会审议的预算报告显示，2016年地方政府债务余额限额17.18万亿，相比2015年年底的16万亿，新增1.18万亿。地方政府债务率去年为86%，今年约为89%。整体上地方债务率看上去低于100%的警戒线，但是局部地区风险不容忽视。有的省债务率早已经超过100%，个别省份达到157.72%。

    他说，现在推进地方债置换，让很多地方都松了一口气，认为“火上房”的风险一下子没有了。一些地方政府认为这是妙招，打算把全部存量债务进行置换，对未来的债务偿还问题尚无紧迫感。一些地方政府仍持加杠杆的思维，一些变相举债方式浮出水面，其潜在风险不容小视。就此，他建议财政部应当进一步强化地方债管理，认真履行预算法，严格执行地方债务余额限额管理，着重防范地方政府“穿新鞋走老路”和“变脸举债”，对违规举债和变相举债的地方和个人加大问责的力度，有效防止地方债务风险。

    进一步完善转移支付制度，合理调整地方事权和财权

    完善转移支付制度，一直是委员和代表们关注的焦点问题，这次分组审议也不例外。

    全国人大代表甘道明说，当前，许多一般性转移支付限定了使用范围，难以形成地方财力；专项转移支付占比依然很大，项目林立、各自为政、分散安排的问题十分突出，存在表面项目个数减少、资金管理和分配未根本改变的问题。

    为此，他建议加快政府机构改革步伐，根据事权与支出责任划分工作进展情况，结合转变政府职能要求，逐步将所有预算资金由政府归口部门统一分配，打破部门界限，将资金用途相同的归并整合，将资金覆盖范围有重合的重新调整安排。同时，将属于地方事权的专项资金作为一般性转移支付下达，明确地方的事权责任，着力提升资金整体绩效。

    车光铁委员也建议加快推进财税体制改革工作，合理调整地方事权和财权设置。在他看来，近年来，由于地方政府“事权大、财权小”，本级财政收入远远低于支出需求，只能更多依靠卖地收入，随之也产生了“土地财政”问题。土地是不可再生资源，依赖土地出让收益确实难以为继，风险也确实很大。对此，他认为应在进一步加大对基层财政支持力度的同时，加快推进财税体制改革工作，合理调整地方事权和财权设置，促进地方财政“开源节流”，有效缓解地方财政压力。

    全面实施营改增试点，应分类确定中央与地方分享比例

    今年在财税政策方面，最受社会广泛关注的莫过于全面实施营改增试点，这是自1994年分税制改革以来，我国财税体制的又一次深刻变革。

    杜黎明委员说，预算执行报告显示，从分税种看，国内增值税增长18%，剔除营改增因素后增长1.8%，主要是受工业生产者出厂价格指数下降，以及全面推开营改增试点减税等影响。营业税下降了3.7%，剔除营改增影响后增长18.4%，这个增长主要是部分地区房地产市场销售回暖，以及清欠营业税入库带来的。“今年营改增全面实施，应该说是税收制度的一项重大改革，对完善税收制度、减轻企业负担和促进经济发展具有积极作用。”

    他接着说，营改增之前营业税全部为地方收入，属于地方税。原来的增值税中央与地方分享比例为75比25。营改增后，中央与地方增值税收入划分的过渡方案是将分享比例统一调整为各占50%。尽管营改增确定的所有行业税负只减不增，实行税负平移，但由于我国东中西部地区经济社会发展不平衡，经济结构差异导致税收结构差异也不小，因此，全国统一的分享比例对不同区域地方方的本级收入影响比较大，按照现行分享比例测算，一些地方的本级收入可能减少。虽然中央财政可能通过转移支付予以弥补，但对地方本级财力还是带来了较大影响。

    为此，他建议在过渡方案执行期间，财政部应加强调研，认真分析测算营改增后对不同区域地方收入带来的影响，适时调整并分类确定中央与地方的分享比例，以充分调动地方的积极性。

    （文／本刊记者 李小健）