绿地保护，宜昌迈出立法第一步

宜昌市人大常委会组织部分人大代表视察滨江公园生态保护工作。摄影/梁丽

    “临时占用的条款，应该对临时占用期限加以限制。”

    “立法目的是保护，应该坚持保护为主，生态优先。”

    6月1日，市五届人大常委会第三十三次会议上，《宜昌市城区重点绿地保护条例（草案）》审议正在热烈进行，市人大常委会组成人员和市人大代表字斟句酌，反复推敲，逐条审议，会场内气氛活跃。

    十二届全国人大三次会议通过决定对立法法作出重要修改，赋予设区的市、自治州地方立法权，开启了地方立法的新里程。按照立法法和湖北省人大常委会的决定，2016年1月1日起，宜昌市与湖北省内其他11个设区的市、自治州开始行使地方立法权，可以就城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。宜昌首度地方立法聚焦城区公共绿地保护，该条例草案是首次在市人大常委会会议上审议的法规案，标志着宜昌市制定第一部实体性地方性法规迈入了实质性阶段，也标志着该市地方立法工作开启了新的篇章。

    立法元年，开好局起好步

    条例草案审议对参加本次常委会会议的委员们而言是一个“最特别”的议题。如果说市五届人大七次会议通过的《宜昌市人民代表大会及其常务委员会立法条例》是部“管立法的法”，是为立法立规矩，那么重点绿地保护条例则是第一部“管用的法”，是为发展建制度。

    审议中，有的委员提出对违法占用、毁坏重点绿地的处罚偏轻，对于故意的行为，应该加大处罚力度、增加处罚种类，形成刚性约束；有的委员指出条例草案第十三条部分条款表述与已有的森林法等上位法表述不尽一致；有的委员则对条例草案中涉及政府责任较少提出异议，建议对政府及其有关部门提出更具体要求。如何让这部涉及发展与保护的法规立得住、行得通、真管用，每位常委会组成人员的发言慎之又慎。

    “要充分利用和抢抓获得地方立法权这个机遇，推动全市经济社会发展。我市行使地方立法权的第一年，要把提高立法质量放在核心位置，精选立法项目，确保其长期性、稳定性，为全市地方立法开好局、起好步。”宜昌市五届人大七次会议上，市人大常委会党组书记、常务副主任张建一对立法元年的工作提出了明确要求。

    法律是治国之重器，良法是善治之前提。长久以来，红头文件一直是地方政府管理中的重要手段。党的十八届四中全会作出了全面依法治国的决定，明确要求，要把所有规范性文件纳入备案审查范围，并禁止地方制发带有立法性质的文件，同时依法赋予设区的市、自治州地方立法权。通过一“堵”一“疏”，为地方决策、地方治理的规范化、法治化和现代化提供了最实保障。

    “地方立法权的获得让我们的夙愿终于得以实现，要将过去城市发展建设、环境保护、历史文化保护方面的有效经验和举措，通过制定地方性法规的形式固定下来，永久造福宜昌，增进人民福祉。”代表、委员们的发言掷地有声。

    法制保障，划定绿地保护“高压线”

    多年来，宜昌市高度重视城市生态建设和保护，在绿地保护工作方面，市人大常委会从未“缺席”。从2000年开始，宜昌市人大常委会对城区现有重点公共绿地及新增公共绿地先后4次作出决定，明确将城区34块绿地、8座自然山体和2处水域纳入永久性保护范围，并对纳入永久性保护范围的绿地、山体和水域，登记建档，划定界限，设置保护标志，落实管理单位，任何单位和个人不得擅自占用、改作他用或造成污染。十几年一以贯之，坚持不懈狠抓生态保护，并开创“专项整治”重点督办新模式，铁腕推进生态保护。最近三年，每年选择3个突出的生态环境问题列出“整治清单”，督促政府实施重点生态工程，推动宜昌绿色发展，让长江三峡的这颗璀璨明珠天更蓝、山更绿、水更清、地更净，打造山绿水清天蓝城美宜人之城。不仅如此，宜昌市人大还在全省率先作出决定划定生态环境保护三条“红线”，维护区域生态安全。将全市48.83%的国土划定为生态功能红线区，将29.99%的国土划定为水环境质量红线区，将16.65%的国土划定为大气环境质量红线区，实施生态环境分级管控。

    因此，对城区重点公共绿地保护进行立法，宜昌有比较好的基础。在行使地方立法权开局之年，理当乘势而上，把10多年来保护城市公共绿地的成果固化为地方性法规，为建设大强优美新宜昌提供法制保障。今年年初，宜昌市第一部实体性地方性法规着手制定，又一次直指重点绿地保护，将已有的制度措施上升到地方性法规的层面，将为重点绿地保护工作的开展提供更有效的法制保障，相当于是绿地保护的“高压线”。

    “本次立法，体现了顺应自然、尊重自然、保护自然的理念，对我们从事重点绿地保护的管理部门来说，更具有效力，对城市绿地系统的完整和生态环境的保护，更有保障。”专门前来听取审议的市园林局副局长李羡军如是说。

    宜昌作为全国著名旅游城市、全国环境保护重点城市，山清水秀一直是城市的最大特色，让无数宜昌人引以为豪。重点绿地保护条例的出台将对促进城市绿色发展、提升城市品质、提高市民幸福指数无疑具有更多现实的意义。

宜昌市人大常委会组织部分人大代表视察城区生态建设情况。摄影/梁丽

    汇集才智，科学立法

    审议法规案，是立法程序中的重要阶段，实质也是充分发扬民主、集思广益和凝聚共识的过程。审议中，常委会组成人员深思熟虑，充分调动聪明才智，会前还做了大量“功课”。此次常委会会议的审议意见和建议将集中整理后形成立法条例草案修改稿。

    一部地方性法规出台，要做的远远不止这些。从地方立法权获得开始，准备工作就在蹄疾步稳地开展。宜昌市人大常委会在充分调研的基础上，超前谋划，精心做好各项立法准备工作。成立了立法顾问组，并与三峡大学合作成立了立法研究院；依法设立了市人大法制委员会和市人大常委会法制工作委员会，优化人员配置；安排人员参加相关地方立法培训和挂职锻炼，邀请立法专家授课讲学；提前启动立法项目的征集工作，共征集到各类立法建议项目51件。种种举措，旨为行使地方立法权做好准备、夯实基础。

    宜昌市人大常委会常务副主任张建一介绍，宜昌本着通盘考虑成熟度、可行性、立法时机、社会影响、社会效果以及立法能力等各方面因素，坚持“有所立，有所不立”，不以立法数量为胜，一切以提高立法质量为要，深入调查研究、认真评估论证、严格筛选2016年度立法计划项目，确保在地方立法开局之年通过的第一部法规，能立得住、用得上，效果好、有特色，经得起历史和实践的检验。最终确定把“宜昌城区重点绿地保护条例”作为首个地方立法项目。

    立法的过程也是集思广益、汇集民智的过程。重点绿地保护条例草案的起草工作历时两个多月，前后数易其稿，广泛征求了各区人民政府、市人民政府相关部门、街道社区以及专家学者、社会公众的意见和建议，深入调查研究、反复论证、反复讨论，体例结构越来越成熟，条款内容越来越富有特色，法律法规的严谨精神渗透在立法的每一个过程，每一个环节。

    根据立法法和宜昌市人大及其常委会立法条例规定，《宜昌市城区重点绿地保护条例（草案）》还将进行立法调研，征求多方意见，进行统一审议和常委会会议二审，最终经市人大常委会会议表决通过，并依法报请湖北省人大常委会审查批准。该条例有望今年年底正式出台。