深海海底区域资源勘探开发立法的理论与实践

    2015年10月30日下午，十二届全国人大常委会第十七次会议举行第一次全体会议，全国人大常委会委员、全国人大环境与资源保护委员会主任委员陆浩作关于深海海底区域资源勘探开发法草案的说明。摄影/李杰

    《中华人民共和国深海海底区域资源勘探开发法》于2016年2月26日，经十二届全国人大常委会第十九次会议第二次审议通过，已于2016年5月1日起施行。由于这部法律的专业性较强，不少人对这部法律较为陌生。为了保证这部法律的有效实施，使公众对这部法律有更深入的了解，以推进深海事业的健康发展，我就这部法律的有关情况作些介绍。

    一、深海立法的背景与借鉴

    （一）国际立法背景

    从世界相关国家立法的情况看，我国制定这部法律起步相对较晚。在我国的法律制定之前，已经有14个国家制定了相关法律，它们分别是：美国（1980年）《深海海底硬矿物资源法》、法国（1980年）《海底资源勘探和开发法》、英国（1981年）《深海采矿法（临时条款）》、日本（1982年）《深海海底采矿暂行措施》、前苏联（1982年）《苏联关于调整苏联企业勘探和开发矿物资源的暂行措施的法令》、澳大利亚（1994年）《联邦离岸资源法》、俄罗斯（1995年）《联邦大陆架法》、俄罗斯（1998年）《联邦专属经济区法》、捷克（2000年）《国家管辖外海洋矿产资源勘察、勘探和开发法》、库克群岛（2009年）《海底矿产资源法》、德国（2010年）《海底开采法》、斐济（2013年）《国际海底资源管理法》、英国（2014年）《深海采矿法》、汤加（2014年）《海底矿产资源法》、比利时（2014年）《深海海底区域资源调查勘探和开发法》、新加坡（2015年）《深海海底开采法》。此外，新西兰于1964年制定大陆架法，对深海海底资源勘探开发行为作出了规范。在上述这些国家的立法中，英国于1981年制定了《深海采矿法（临时条款）》，《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）生效后，该法根据《公约》进行了修改，名称改为《深海采矿法》。韩国、印度等国先于我国启动立法工作，但至今未完成立法。那么，为什么如此多的发达国家和一部分发展中国家相继制定或者正在制定有关深海资源勘探开发的法律呢？

    这要从130多年前说起。1872年到1876年期间，英国的一艘科学考察船在太平洋深海区域发现了锰结核。对此，英国人并没有进行大规模的宣传，所以国际社会很少有人知道这件事情。直到20世纪60年代，由于全球原材料价格上涨，英国人重新关注深海，开始重视深海海底区域资源。当美国得知这一消息后，20世纪70年代，便开始寻找深海海底资源，他们派出了船队，赴太平洋海底寻找资源，并于1980年率先制定了专门的深海海底区域资源勘探开发的法律。法国、英国、日本、前苏联等国随后相继制定法律，对深海资源跃跃欲试，大有形成“蓝色圈地运动”之势。

    各国立法的目的，都是为了获取深海资源。大家都为了这样一个目的，必然会出现争夺深海资源，甚至导致战争，也会对深海海洋环境造成巨大破坏。所以，国际社会负责任和聪明的人们开始呼吁制止这种不合理的“蓝色圈地运动”。于是，在一些发达国家和广大发展中国家的共同努力下，促成了《联合国海洋法公约》的制定。《公约》于1982年通过，1994年生效，其中第十一部分明确规定“区域及其资源为人类共同继承遗产，任何国家、组织、个人不得据为己有”。这里的所谓“区域”指的是“国际海底区域”，简称为“区域”。

    2012年5月21日，我国首艘深水铺管起重船“海洋石油201”轮起航开赴南海投入试铺管作业和荔湾3-1气田1500米深水铺管施工作业。摄影/新华社俞方平

    区域的位置在哪里呢？这里需要作些说明：按照国际法，即《联合国海洋法公约》的规定，把总面积约为3.61亿平方公里的海洋依其法律地位分为国家管辖海域、公海和国际海底三类区域。第一个部分国家管辖海域，包括领海、毗连区、专属经济区和大陆架，一些国家还有外大陆架；第二个部分公海和第三个部分国际海底区域事实上是同一个部分，即国家管辖海域以外的所有海洋区域，但《公约》对这一部分又作了进一步划分：这个区域的海水部分，被定义为公海；海水下面的海床、洋底和底土被定义为“国际海底区域”。同时，在《公约》第十一部分及其几个附件中，明确了区域资源勘探开发的国际法律制度。此外，根据《公约》成立的国际海底管理局和海洋法庭，也分别对国际海底区域问题制定了“管理局规章”和海洋法庭的“咨询意见”。为此，从事深海海底区域资源勘探开发活动，必须遵守《公约》、国际海底管理局的“管理局规章”和海洋法庭的“咨询意见”等相关国际法律规则。

    （二）《公约》的基本要求

    这里重点就《公约》的主要规定作些说明。《公约》对进入“区域”勘探、开发资源作出了哪些主要规定？

    第一，《公约》明确了缔约国的担保责任。按照这一责任要求，任何个人、组织或者国家要进入“区域”勘探开发资源，必须首先取得国家的担保，没有国家担保，任何组织、个人都不能进入“区域”；其次，这一担保责任又决定了承担担保责任的缔约国，对其担保的自然人、法人或者其他组织在“区域”内造成的破坏，需要承担连带损害赔偿责任。

    第二，《公约》明确了国家的管控责任。《公约》规定，缔约国有责任确保具有其国籍或者其控制的自然人或法人依照公约开展“区域”内活动。《公约》还规定，缔约国如果已经制定法律和规章，并采取行政措施有效管控其担保的承包者在“区域”内的活动，则担保国应无赔偿责任。《公约》的上述规定，表明《公约》制定者们的真实意图是要求缔约国担负起管控的责任。对此，这些规则的制定者认识到，仅仅靠“区域”破坏后的损害赔偿是不能保证“区域”安全的，而更为可靠的办法是让缔约国管控好其担保的、进入“区域”的主体不致造成对“区域”的破坏，或者是使破坏降低到最小程度。为了实现这样的目的，《公约》对有效管控的国家给予奖励，即可以免除承担连带损害赔偿责任，即“无赔偿责任”。“管控好”是《公约》对缔约国的根本要求，是实现“区域”安全最大化的重要举措，而担保则是对缔约国的最基本要求。为了保证缔约国的有效管控，《公约》设专章对保护海洋环境作出了较为详细的规范，要求缔约国按照相关规定，保证其担保的主体切实履行“区域”海洋环境保护的责任。

    （三）各国立法的借鉴

    前面已经介绍了一些国家制定深海区域资源勘探开发法律的一些基本情况。那么，这些国家的立法有哪些内容和方法值得我们借鉴呢？总体上看，各国在深海海底资源勘探开发立法上，除了共同关注《公约》的要求以及本国的承诺，在具体内容上各国还有所不同，主要体现在法律的适用范围和执法机构的选择，勘探、开发主体的基本权利义务，以及履行管控责任的有关措施和主要制度设置等问题上。

    第一，从有关法律的适用范围上看，英、日、俄三国重点规范勘探、开发活动；美、俄、斐济、奥地利等国重点规范勘探、开发和科研活动；德、捷克、法、库克群岛等国则规范勘察、勘探和开发活动。

    第二，从有关机构设置上看，斐济设置了国际海底局，库克群岛设置了海底资源管理局；有的国家设立专门机构，如德国设国家采矿、能源和地理办公室，捷克设产业和贸易部，英国设国务大臣，美国设国际海洋和大气管理局，日本设经济贸易产业部，法国由国务院管理，新西兰设能源部，俄联邦设地质和深层土地利用管理局，澳大利亚采用联合机关和指派机关管理形式。

    第三，从深海活动主体的权利义务上看，各国的情况也有所不同。关于权利，有的国家通过许可证授予勘探、开发者权利，有的利用开采许可证确认勘探开发者的矿产资源所有权，有的还规定勘探开发者申请后续许可的权利等。关于义务，有的国家明确了深海活动主体的安全保障义务，有的明确了提供信息、保险、资金的义务，有的明确了环境保护、消除损害影响的义务，还有的明确了技术培训义务，有的国家明确了紧急事件报告义务，有的明确了深海活动主体不得妨碍其他用海合法活动的义务，等等。

    第四，从采用的一些主要措施上看，各国普遍采用了环境保护措施，这是《公约》对各缔约国普遍而特殊的要求，但各国采取环境保护措施的着重点有所不同：美国、俄罗斯重视采用环境影响评价、环境预防的措施；库克群岛重视采用环境保证金、环境应急计划等手段；俄罗斯重视环境监测和履行环保一般义务；法国和英国、捷克斯洛伐克也都重视履行环保一般义务。关于规划，俄罗斯和斐济的法律中，明确了深海海底资源勘探开发的战略规划。关于从事深海活动主体资格，斐济明确了对国籍、年龄、专业技能和资金能力的要求；日本作出了对犯罪记录的要求，明确了在刑罚结束两年内不得申请勘探开发活动。关于深海活动管理方式，一些国家采用资质审核，如捷克斯洛伐克，澳大利亚和库克群岛采用单一许可；美国、新西兰则将许可与执照并用；斐济采用担保与合同并用的措施。

    第五，各国法律落实管控责任的主要制度情况。各缔约国在如何落实《公约》规定的管控责任上，一般采用许可的方式。除了个别小岛国直接采用担保的形式外，其他国家大都采用许可制度，但各国许可制度的具体内容则有所不同。

    关于对许可的批准条件：德国明确规定要与国际海底管理局签订合同，并提出申请者须符合诚实、可靠的要求，还特别将环保措施作为许可的条件之一作出规定；日本在申请人条件上，提出了国籍、犯罪记录、许可被撤销未满两年的条件要求；库克群岛提出了对技术资格和开采矿种的要求；日本和库克群岛还对勘探开发的区域、面积提出了要求；德国、库克群岛、美国、日本对资金条件作出了规定；斐济、德国、库克群岛、美国、日本对作业方案、开发计划提出了要求；美国作出了环境保护效果检测的规定，还将反托拉斯审查作为许可条件之一；库克群岛将工作人员的招募、培训以及采购本地商品和服务的详细计划等也作为许可条件。

    关于许可内容：在这个问题上，美国的法律规定得最为详细，明确了许可期限以及有关勤勉要求，包括合理投资、适用花费较少的技术、商业开采的持续性；关于自然资源保护，则包括对未开采矿产资源部分的保护、废弃物加工方法、废弃物价值和废弃物潜在用途、勘探或者商业开采活动对环境的影响、经济及资源数据和国家对矿产资源的需要；还有不干扰他国合法利用公海；等等。美国和英国对海上生命和财产安全保护作出了规定，英国还要求呈报有关勘探开发的信息。库克群岛对环境损害修复作出了规定；斐济和库克群岛还对损害保险金、抵押品作出了规定。

    关于许可的撤销与变更问题：在这个问题上，各国的规定也各有侧重，英国把未遵守合同、严重违反安全卫生和治安条例、危害海洋动物植物作为撤销和变更的依据；日本强调未在指定区域进行活动，未经许可变更活动区域、位置、面积，获得许可后六个月未开始或者未经申请连续六个月停工，以及随意变更作业方案等；法国把危害海洋动物植物，两年以上未缴纳税款，获得许可后六个月未开始或者未经申请连续六个月停工，未经批准转让许可证等作为撤销和变更的依据。

    二、我国的深海立法

    随着我国经济社会的快速发展，我国实施海洋强国战略，走向深海大洋是我国的必然选择。同时，作为《公约》的缔约国，我国应当履行自己的国际义务，保障承包者的合法权益，于是，依法规范深海海底资源勘探、开发活动的任务被提上了工作日程。

    （一）我国深海立法的提出

    我国是海洋大国，但还不是海洋强国，要落实实施海洋强国战略，我国必须介入深海海底区域的活动，进行相关立法是摆在我们面前迫在眉睫的任务。

    1.党中央的战略抉择、全国人大常委会的高度重视党的十八大报告提出了提升海洋资源开发能力，发展海洋经济，保护海洋环境，建设海洋强国，实施海洋战略的思想，习近平总书记就有关深海大洋工作多次作出重要批示。从自然地理环境看，我国既是一个陆地大国，同时也是一个海洋大国，拥有近300万平方公里的海域面积。但由于历史上过多重视陆地文明，忽视海洋文明，我们的海洋意识淡薄，海洋权益受到巨大损失。习近平总书记提出实施海洋发展战略的思想，使我国的海洋意识和海洋工作发生了重大转变，深海大洋工作在原有基础上也不断取得进展。与此同时，全国人大代表提出了有关制定深海大洋资源勘探开发法律的议案。全国人大常委会高度重视深海立法工作，于2013年9月将深海海底区域资源勘探开发法列入《十二届全国人大常委会立法规划》，这个立法规划得到中央批准，交由全国人大环境与资源保护委员会（以下简称环资委）牵头起草和提请审议。

    2.海洋基础工作为立法奠定了基本条件

    （1）获批深海区块，深度介入国际深海活动。1991年，经国务院批准，中国大洋协会宣告成立。同年8月，中国大洋协会在联合国海底筹备委员会登记注册为国际海底开发先驱投资者，时任联合国秘书长的德奎利亚尔先生签署了登记证书。从那时起，我国几代大洋科考工作者肩负着祖国和人民的重托，不畏艰险、勇于探索，立足太平洋、拓展印度洋、挺进大西洋，完成了36个航次的大洋科学考察，其中包括3个环球航次，航程100多万海里；中国大洋协会先后获得3块国际海底勘探矿区块，我国成为世界上首个获得3种国际海底矿产资源勘探开发合同的国家。2015年，以中国五矿集团公司名义申请国际海底多金属结核保留区矿区又获得国际海底管理局理事会的核准。截至目前，我国获得了三种资源的4块矿区。我国作为拥有13亿人口的发展中国家，积极开展国际海底资源勘探开发活动，既有权享用“人类共同继承财产”的相应份额，也有义务保护国际海底区域的海洋环境和海洋生态系统，因此需要立法管控我国的自然人、法人和其他组织在深海海底区域的勘探、开发行为。

    （2）加强能力建设，为挺进深海提供保障。2012年6月，“蛟龙”号7000米级海试取得圆满成功，我国在深海勘探开发的设备研发工作中取得了重大进展。深海高新技术水平决定了各国在国际海域活动中的竞争力。目前，我国深海装备渐成体系：以“蛟龙”号、“海龙”号和“潜龙一号”组成的“三龙”体系成为资源勘查中的新利器；电磁法拖曳系统、中深钻、6000米声拖系统和4500米级深海资源自主勘查系统等我国自主研制的深海装备在大洋航次中得到充分应用，深海装备技术水平的提升为我国开展资源调查、履行国际义务提供了有力保障。国际海底地名分委会审议通过了43个由我国提交的命名提案，传承中华文明的海底地理实体命名遍布三大洋。20多年来，我国在资源调查、环境保护、技术发展、装备能力建设、参与国际事务等方面均取得了重要进展，在勘探开发国际海底资源、发展深海技术装备等方面取得了突破，为我国进军深海提供了技术装备基础。

    （3）推进深海科考，为进军深海奠定科学基础。大洋航次调查是开展大洋工作的基石。中国大洋协会成立以来，已先后组织开展了36个航次对多金属结核、多金属硫化物、富钴结壳、深海生物基因、深海环境等开展了调查，海上作业时间总计5800余天，调查区域遍布太平洋、印度洋和大西洋，“多种资源、多海域、多船作业”的海上调查格局逐步形成并不断巩固，使我国深海活动能力进一步提升。近年来，在以合理开发利用海底资源为目的、兼顾科学及环境保护的导向下，我国深海航次取得了多项成果，在国际海底矿区申请、深海科学探索和深海高新技术研发等方面发挥了重要作用。随着调查区域拓展到三大洋，调查对象拓展为多种资源，调查成果不断刷新，我国深海航次的影响力也不断提升，更为其他深海工作的开展奠定了坚实的科学基础。

    以上这些活动，也为立法工作提供了重要的实践基础和前提条件。

    （二）严格按立法程序推进立法工作

    根据十二届全国人大常委会立法规划，全国人大环资委以高度负责和严肃认真的态度，按照立法规划关于任务、时间、组织、责任四落实的要求，开始着手相关工作，并成立了立法工作领导小组，制订了工作方案和工作计划。按照科学立法、民主立法的要求，首先明确了我国立法需要弄清的三个重点问题：一是其他国家深海立法的背景、方法和内容、成绩和问题，设立了国别研究专题；二是国际法、国际组织对国家、自然人、法人等各类主体进入深海的要求，设立了国际法研究专题；三是就我国立法的需求与目标、内容与特点以及需要解决和防范的问题等，设立了我国深海战略研究专题。三个专题研究，分别交给三个不同的研究机构，我委工作人员参与其中，定期向领导小组汇报。其中的国别研究团队，对已经制定法律的14个国家的立法情况进行了分类比较研究，充分比较研究了国外的相关立法；国际法研究团队对《公约》及1994年《关于执行1982年12月10日〈联合国海洋法公约〉第十一部分的协定》、国际海底管理局探矿和勘探规章、国际海洋法法庭海底争端分庭咨询意见（以下分别简称为《执行协定》、《管理局规章》和《咨询意见》）等，进行认真研究；我国深海战略研究团队，结合国家海洋整体战略，加大了对我国进入深海的一系列战略问题研究。在充分的研究论证基础上，利用两年多时间，全国人大环资委先后赴10余个省市，深入高等院校、科研院所和企业调研。多次召开座谈会、研讨会，认真听取各方意见，组织专题讲座，并赴科研、装备、教学等单位实地考察。在此基础上，于2015年6月形成了《中华人民共和国深海海底区域资源勘探开发法草案（征求意见稿）》。2015年6月24日，经全国人大环资委全体会议审议通过后，于7月1日发出征求社会意见。根据社会各方面反馈意见，2015年7月28日，全国人大环资委第十六次会议审议通过重新修改后的《中华人民共和国深海海底区域资源勘探开发法（草案）》，于2015年10月提请全国人大常委会第十七次会审议。在此期间，环资委共听取了近四十人次专家的三十九个专题讲座，召开各种研讨会、座谈会、讨论会、听证会、论证会近百个，形成各种论证报告、调研报告、参阅资料等一百多万字。

小型深海移动工作站“龙皇”号。图/视觉中国

    （三）我国深海海底区域资源勘探开发法的主要内容

    这部法律的核心内容主要体现在三个方面：一是有关管控的规定；二是有关保障的规定；三是有关能力建设的规定。简单称为：管控好、保障好、准备好。

    1.关于管控的相关内容

    如前所述，管控是《公约》赋予缔约国的首要责任。为了维护“区域”资源的可持续利用，管控好进入深海的自然人、法人和其他组织的行为，是缔约国不可推卸的责任。中国于1996年批准《联合国海洋法公约》，作为负责任的发展中大国，履行国际承诺是一贯的作风。为此，这部法律用了大量的条款，对管控问题作出了规范，体现在如下内容中：

    一是本法第一条立法目的开宗明义规定“为了规范深海海底区域资源勘探、开发活动……制定本法”，把规范即管控勘探、开发活动作为第一立法目的；二是设专章即第二章勘探、开发，对勘探、开发活动作出专门、系统规范，具体包括建立许可制度管理深海海底区域资源勘探、开发活动，明确了对申请的要求、承包者应承担的义务，有关承包合同变更、转让的管控要求；三是为了保障承包者依法履行保护海洋环境的义务，法律设专章第三章环境保护，明确了承包者应当履行的环境保护义务，通过履行环境保护责任，管控勘探、开发行为；四是为了保障以上规定得以贯彻实施，法律还专设监督检查一章，以保证承包者依法履行勘探、开发责任，并对有关部门依法监督检查职责、保障承包者履行义务作出了相应的规定，以避免由于不适当的勘探、开发活动造成对深海海底区域的破坏；五是法律在第六章法律责任中，规定了违反本法的行为所应承担的相应行政、民事和刑事责任。以上这些规定，充分体现了“管控好”的立法宗旨，也充分反映了我国作为《公约》缔约国依法履行公约义务的态度和务实行动。

    2.关于保障的相关规定

    “保障好”是本法的第二个立法目的。对于我国担保进入深海海底区域从事勘探、开发活动的各类主体，国家有义务保障他们的合法权益得到维护，从事勘探、开发活动的个人财产安全得到保障。为此，法律在总则第三条中明确规定：“国家保护从事深海海底区域资源勘探、开发和资源调查活动的中华人民共和国公民、法人或者其他组织的正当权益。”充分体现了国家、政府对从事深海海底区域资源勘探、开发和资源调查活动的中华人民共和国公民、法人或者其他组织的人文关怀。

    3．关于能力建设的相关规定

    前面介绍了管控好、保障好的基本内容，这一部分要规定的是有关“准备好”的内容。要进入深海，没有相应的能力是不行的，能力就是科学手段、技术、装备和合格的人员。这些重要的条件不是轻易得来的，需要长期的准备。事实上，准备好才是管控好和保障好的前提，没有良好的准备，即没有充分的能力建设，没有高水平的科学技术、装备和人才，是难以走向深海的，即便是走进深海，也是难有作为的。

    所以，提高能力建设，是为从事深海海底区域资源勘探、开发和资源调查活动提供保障的基础；也是为进入深海开展活动的各类主体提供人身、财产和权益保障的基础。所以，首先要开展的工作，就是要为深海海底区域资源勘探、开发和资源调查活动做好准备。正所谓“工欲善其事必先利其器”。为此，法律第四章就能力建设作出了系统规定，明确了深海科学技术研究、专业人才培养、技术装备研发，深海公共平台建设、运行及公共平台共享合作机制，为深海科学技术研究、资源调查活动提供专业服务，促进深海科学技术交流、合作及成果共享；国家鼓励单位和个人通过开放科学考察船舶、实验室、陈列室和其他场地、设施，举办讲座或者提供咨询等多种方式，开展深海科学普及活动等内容。

    以上对我国刚刚通过并施行不久的深海海底区域资源勘探开发法作了一些粗浅的介绍，更深刻的内涵和对法律的进一步理解，以及未来对法律的进一步完善，还需要在深海海底勘探开发实践中更好地执行法律、完善法律。

    （作者为全国人大常委会委员、全国人大环境与资源保护委员会主任委员）