让人民的“钱袋子” 在阳光下运行

    财赋者，邦国之本。预算作为国家配置资源的重要方式，是财政的重中之重，也就是我们常说的国家的“钱袋子”。人民当家作主，“钱袋子”更要心中有“数”。近年来，江苏省南京市建邺区人大常委会以全口径为突破口，积极开展对财政预决算的审查监督，以管好人民的“钱袋子”，铸牢权力的“铁笼子”。

    磨出“金刚钻”练就过硬内功

    预算审查是个公认的瓷器活儿，“外行看不懂，内行说不清。”随着政府提交审议的预算账本从原来的两本账变成四本账，一些人大代表对预算审议从以前的“吃不饱”变成了有点“吃不消”。如何让预算审查不再是雾里看花？

    建邺区人大常委会从建章立制开始，制定了《区人大常委会财政预决算审查监督办法》；邀请了省、市人大和院校的专家为代表们开展新修改的预算法（简称新预算法）以及预算审查专题讲座，对预算的编制、执行、调整、决算以及信息公开等有关知识进行讲解；组织人员编写了政府预算解读手册，图文并茂地为代表诠释预算审查的各个流程；成立了以区人大财经委委员、部分财经界人大代表为主体的预算审查专家委员会，发挥专业人士在预算审查监督工作中的作用。在区人代会上，各代表团推举2至3名熟悉预算工作的代表作为“代表联络员”。在分组审议时，由联络员引导大家解读预算并带头发言，回答其他代表的疑问。代表们一改过去发言少的做法，在审议发言、提建议时都有理有据。在审议2016年部门预算时，有细心的代表发现，不同的部门，同是购买打印纸这一项，价格却相差数倍，为什么会出现如此差异？经过核实，原来是在单位数量和规格上出了问题，有的部门填报的是一箱的价格，有的部门则是以包为单位，另外还有A3、A4等纸张的差别。类似的问题还有没有？区人大财经委与财政部门一道进行梳理，举一反三，对可能引起歧义的项目统一单位和名称。

    5月16日，建邺区人大常委会组织区人大各工作委员会负责同志、部分财经委委员和区人大代表，赴南京金融城视察全区泛长三角区域性金融中心核心功能区建设情况。摄影/张莉

    针对以往代表反映预算报告文字晦涩难懂的情况，区人大常委会要求预算编制要细化清晰，语言通俗易懂。在今年的区人代会期间，代表们看到，预算报告不再是通篇数字数据，而是更注重用图表说话，同时还配有预算专业名词解读。“财政预算报告能读懂了，这不仅仅是一个改变，更体现了政府‘亮细账’‘晒家底’的决心与力度。”区人大常委会副主任梅福来说。

    打好“提前量”实现关口前移

    政府预算的法律性、政策性、专业性非常强。人大预算审查监督工作的最终落脚点，是推动政府规范预算管理，不仅做到取之于民、用之于民，还要用之有道。

    为促进人民的“钱袋子”更加透明，区人大常委会注重把握时间节点、提前介入，将监督关口前移。每年10月，区人大常委会组织人大财经委委员深入财税等部门进行调研，了解当年预算执行情况、下年度预算编制和重点支出安排情况，适时提出改进与完善预算编制的意见和建议，使政府编制的预算更加科学合理。在年底，区人大常委会组织预算审查专家委员会成员对全区部门预算草案进行预先审查，形成预先审查结果报告提交常委会。审查结果作为修改意见反馈到区政府以及财政部门，推动政府按照全口径要求改进预算编制工作。

    为了加强对区级单位部门预算的审查监督，推进预算审查由程序性审查向实质性审查转变，从今年区人代会开始，按照一个代表团重点审查一个部门预算的原则，把厚厚的预算报告“化整为零”，逐个部门审查,并派对应的部门负责人到会听取意见和建议。区人代会后，继续安排代表组在年中、年底对该部门预算执行情况进行跟踪。从以往人代会审完就了到现在的持续监督，“钱从哪儿来，钱去哪儿了”，代表们真正做到了心中有数。

    今年区人代会召开期间，朱德洪代表所在的沙洲街道代表团重点审议区卫生局预算。在审议中，朱德洪发现，区卫生局下属医疗单位众多，在2016年预算的政府采购清单中，几乎每家医疗单位都编报了从X光机到CT机等医疗专用设备。朱德洪对比2015年该部门预算时，发现也有同样的情况，但到年底决算时，专用医疗设备采购的执行率却非常低。经过了解，原因是各家医疗单位都抱着不报白不报、报了能安排多少算多少的想法进行采购。由此，朱德洪建议区卫生局要提前调研并进行科学论证，合理确定采购需求，按照相关规定严格执行政府采购流程，强化资产管理，杜绝预算编制的随意性。

    抓住“关键点”提高审查质量

    财政预算千头万绪，究竟把什么作为监督重点？区人大常委会主任汤倩一说出了她的考虑，“过去，人大监督往往是浅尝辄止，监督的质量和水平不高。我们认为，除了规定动作外，代表关切、社会关注、群众关心的议题，都应该成为监督的重点。”

    关注政府投资项目绩效。从2014年开始，区人大常委会试点对全区“宜居幸福圈”建设资金管理使用情况进行全过程跟踪审查，把监督重点放在项目安排的科学性上、项目的前期工作上、项目实施的进度上。由于常委会的积极介入，该项目的投资效益明显提高。2015年，区人大常委会又有针对性地选择了政府投资的民生和产业方面5个重点项目进行跟踪监督，及时掌握项目动态，了解项目建设、资金拨付和综合评估情况。

    关注民生事业投入比重。钱要花在刀刃上，这是区人大常委会的共识。在预算审查时，区人大常委会更加关注教育、医疗、社保、生态环境整治等基础民生方面的投入，要求与财政收入同步增长，切实让人民群众能够共享改革发展的成果。近年来，建邺区教育、医疗、养老等社会民生事业发展迅速，已经成为南京人工作生活的首选之地，人大监督起到了推动作用。

    关注资金使用效益。随着建邺河西新城的发展，全区综合经济实力明显提升，区人大常委会也更加关注财政性资金的使用效益。如针对近年来全区加大人才项目资金投入、市区两级兑现资金超亿元的情况，常委会对此进行了专题调研。结合在审议区科技局部门预算时，代表们提出的有关人才项目预算执行率低等问题，常委会建议区相关职能部门对人才项目资金支出预算进一步细化，加强跟踪问效，把好审核、拨付、使用、绩效四个关口，切实发挥资金的使用效益。

    关注新预算法实施情况。按照新预算法对预算公开的有关要求，区人大常委会从2014年选取区财政局、区环保局等四个政府组成部门进行试点，目前已实现全区62个非涉密一级预算单位全部对外公开部门预算和“三公”经费。根据新预算法对地方政府举借债务的规定，今年，区人大常委会以主任会议的形式，听取了区政府地方债务管控情况的汇报，建议区政府从负债主体、举债范围、举债方式、责任追究等方面予以规范，进一步提高地方政府资金运作和风险防控的水平。

    力求“创新性”提升监督实效

    创新是人大工作发展的动力和源泉。区人大常委会以增强监督实效为出发点，主动作为，勇于担当，推动人大工作不断创新发展。

    专题询问议深议透。专项资金管理使用情况一直是人大监督的焦点。为发挥专项资金的使用绩效作用，2014年，区人大常委会采取专题询问的形式，对全区专项资金管理使用情况进行了审议。会前，通过专题调研、发放征询意见表、召开座谈会等多种形式了解专项资金管理使用情况。会上，不仅6个单位的一把手到会接受询问，而且13个政府组成部门的主要负责人也列席会议。区人大常委会组成人员围绕专项资金的清理整合、功能定位、合理使用、审计监督，以一问一答的形式进行询问，促进了专项资金在全区经济运行新常态下真正发挥作用。

    满意度测评跟踪问效。“下面进行满意度测评，请各位组成人员按键……”区人大常委会会议上，常委会组成人员对专项资金管理使用情况专题询问的落实情况开展了满意度测评，测评结果反馈给区政府并向代表公开。为促进专题询问能问出成效，区人大常委会询问后在第二年开展“回头看”，通过满意度测评的方式对区政府落实审议意见情况进行跟踪。这种“一抓到底、务求实效”的连续跟踪监督模式，取得了较为显著的成效。

    审计监督形成合力。为切实发挥审计在预算监督中的作用，区人大常委会加强配合和沟通，积极监督财政同级审工作，围绕审计工作报告审查财政预决算是否符合法律法规的规定，决算草案内容是否完整，各项决算收支是否真实、准确，以及审计工作报告中反映的问题是否积极整改，提出决算审查意见和建议，打好监督的组合拳。

    配套监管延伸拓展。“八项规定”出台后，区人大常委会适时听取区政府年度“三公”经费支出情况的报告，重点是听取规范公务消费、加强对“三公经费”的支出管理等情况的报告，促进区政府完善长效管理机制。关注存量资金促进资金整合，建议财政部门在资金拨付中加强监管，避免资金沉淀到部门，同时清理部门结转结余资金，将更多结余资金用于加大民生投入、环境整治和宜居新城的打造，提高资金使用效益。