审议“国家账本”：还有哪些问题亟待化解？

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    2016年6月29日，受国务院委托，财政部部长楼继伟在十二届全国人大常委会第二十一次会议上作2015年中央决算报告。第二天上午，会议对该报告进行了分组审议。

    由于这是我国实施新预算法后的首年报告，因而在审议中引起常委会组成人员及列席人员的热议。一方面，大家总体上肯定财政工作所发挥的积极作用；另一方面，则提出要继续依法严格加强财政预算管理，加快推行财税体制改革，特别是要注重化解预决算编制、转移支付、地方债务管理、资金使用绩效等方面存在的问题。

财政收支总体较好

    楼继伟在报告中介绍，2015年，面对错综复杂的国际形势和艰巨繁重的国内改革发展稳定任务，各地区、各部门坚决贯彻党中央、国务院决策部署，认真落实十二届全国人大三次会议有关决议，以及全国人大财政经济委员会审查意见，主动适应经济发展新常态，坚持稳中求进工作总基调，经济社会发展稳中有进、稳中有好。在此基础上，财政改革发展工作取得新进展，中央决算情况总体较好。

    在一般公共预算方面：中央一般公共预算收入69267.19亿元，为预算的100.1%。加上年初从中央预算稳定调节基金调入1000亿元，收入总量为70267.19亿元。中央一般公共预算支出80639.66亿元，完成预算的99%。加上补充中央预算稳定调节基金827.53亿元，支出总量为81467.19亿元。收支总量相抵，中央财政赤字11200亿元，与预算持平。年末中央财政国债余额106599.59亿元，控制在国债余额限额111908.35亿元以内。

    在政府性基金预算方面：中央政府性基金收入4118.19亿元，为预算的94.4%。加上地方上解收入6.12亿元和2014年结转收入656.13亿元，收入总量为4780.44亿元。中央政府性基金支出4363.42亿元，完成预算的85.8%，主要是铁路建设基金等部分基金按照以收定支原则安排，收入未完成预算，支出相应减少；此外，部分项目执行中未完全具备实施条件。

    在国有资本经营预算方面：中央国有资本经营收入1613.06亿元，为预算的104.1%。加上2014年结转收入143.98亿元，收入总量为1757.04亿元。中央国有资本经营支出1362.57亿元，完成预算的80.4%，主要是厂办大集体改革和“三供一业”分离移交工作进展低于预期。

    “2015年是实施新预算法的第一年。我们严格落实预算法各项要求，着力提高积极财政政策的针对性和有效性，财政在促进经济平稳增长、民生持续改善和社会和谐稳定中发挥了重要作用。”楼继伟表示，今年将认真贯彻落实新发展理念，稳定和完善财政宏观调控政策，着力加强供给侧结构性改革，适度扩大总需求，抓好去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板，促进经济平稳健康发展。

    审议中，常委会组成人员及列席人员普遍肯定2015年我国财政工作所取得的成绩。同时，大家认为，在经济下行压力持续加大、财政收支矛盾突出的形势下，应继续依法严格财政预算管理，积极推进财税改革，进而化解财政预算运行过程中存在的问题和风险，努力提高财政资金使用效益。

“地方债问题虽然风险可控，但是绝不可掉以轻心”

    当前，地方债务高位运行，偿还压力徒增。防范地方债务风险，遂成为大家在审议中讨论最多的话题。

    “地方债问题虽然风险可控，但是绝不可掉以轻心。”向巴平措副委员长担忧地指出，目前，一些地方违规担保屡禁不止，债务有增无减、不断积累。对于存在的风险隐患，应该采取切实有效的措施，强化地方政府债务管理，逐步减少债务存量，严格控制债务增量，防范潜在的风险隐患。

    “当前经济下行的压力较大，要特别注意处理好稳增长与防风险的关系，不能只关注一面而忽略了另一面。”李盛霖委员说。他在调研时发现，一些地方为了稳增长，在人大批准发行的债务之外，仍然以各种名义、方式举借债务；有的地方在运用政府与社会资本合作（PPP）

    模式过程中，明面上邀请社会资本入股，但又对社会资本承诺每年有固定回报或在规定时限内全额回购；有的金融机构参与项目投资，要求地方政府和基层地方人大出具保函，或将相关补贴长期固定纳入预算。“这些做法目前看不是政府债务，但未来就很可能变成政府债务，潜在风险需要引起高度重视。”

    尹中卿委员认为，必须充分重视变相举债、违规担保和隐性债务的潜在风险，积极采取措施继续强化地方政府债务监督，密切关注、防范和化解“明股暗债”、兜底回购、固化收益等可能增加政府债务的风险隐患。他说，专项建设基金运作应坚持市场化原则，严格按照规定投放和使用。地方政府只能通过发行政府债券方式举债和为外债转贷提供担保，除此之外不得以任何方式举债，不得在批准的限额之外通过企业举借政府债务，也不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保承诺。对地方政府违法违规举债或担保，要严格按照预算法的相关规定追究责任，从而推动地方政府债务置换，不断消化债务存量，严格控制债务增量。

    车光铁委员说，在财政收入增长放缓的情况下，地方政府性债务无法靠增收来化解，而是主要依靠土地收益、借新还旧、变相融资等形式予以缓解。受当前经济增速放缓、化解产能过剩和房地产市场去库存等因素的影响，地方政府性债务风险和偿还压力将进一步显现。对此，他建议，进一步建立和完善科学的债务评估机制，强化政府债务融资计划编制和举债审批核准管理，严格控制债务增量。同时，结合各地实际情况，因地制宜制定有针对性的解决办法，进一步优化债务结构，努力减少债务规模，稳步推动债务化解工作。

    “目前，政府债务的规模大了、复杂了，应有一部法律来规范。”姚胜委员认为，新预算法对政府债务包括地方政府债务作出了规定，既有授权性的规范，也有禁止性的规范；既有原则性的要求，也有一些具体的处罚措施，“但是还不够，建议在此基础上进一步研究制定政府债务法，对政府债务做出全面的规范。”

“专项转移支付整合改革，有待下更大的功夫”

    在审议中，财政转移支付制度亦备受关注。大家认为应进一步完善转移支付制度，加强专项转移支付项目的清理整合工作，提高转移支付比例的均衡性。

    吕薇委员说，从总量上看，2015年中央财政一般转移支付占全部转移支付的57%，这不仅比去年下降2个百分点，其中还存在一般转移支付专项化的倾向，审计工作报告（国务院关于2015年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告）提到一般转移支付中有1.35万亿元是有指定用途的。

    在她看来，中央财政专项转移支付比例高的问题，年年大家都反映，最根本的问题还是政府转变职能和简政放权不到位，各部门之间相互不协调。因此，要下决心解决专项转移支付问题，一方面要加强部门之间的协调和资金的整合，另一方面要把简政放权放到实处。

    “转移支付，特别是在专项转移支付的整合改革问题上，有待下更大的工夫，做更多的工作。”卫留成委员认为，近年来国务院强力推动简政放权，大幅度减少了审批项目，成绩很大。但是专项转移支付如果不能大幅度减少，转变政府职能很难。为什么这么难？核心问题就是财政体制问题。“中央有关部门经常讲要划分中央和地方的事权和财权，但到目前为止还没有一个明确的划分，还有一个特别重要的原因，就是涉及部门利益和权力，因为专项转移支付审批权都在国务院有关部门手里。如果这些问题不解决的话，就会影响我们财政资金的使用效益，影响工作效率，也会影响到经济社会发展。”

    尹中卿委员就此建议，当务之急是研究修改重点事项与支出挂钩安排的法律法规，进一步加大清理、整合、规范专项转移支付项目的力度，逐步取消竞争性领域专项、以收定支专项，对目标接近、资金投入方向类同、资金管理方式相近的项目予以整合，严格控制引导类、救济类、应急类专项，改进专项资金管理模式，增强地方特别是基层安排资金的统筹性，加强对专项资金使用的监管和绩效考核，尽快改变专项资金“碎片化、部门化”弊端，切实提高资金使用的针对性和有效性。

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“实行精准调控，把好钢用在刀刃上”

    在财政收支矛盾突出的情形下，针对一些财政资金趴在账上“睡大觉”等问题，许多委员认为要把提高财政资金使用效益放在更为突出的位置。

    车光铁委员说，当前我国财税工作面临的形势比较严峻。财政收入随着经济发展的常态化形势，由高速增长转向平缓增长。对一些“吃饭型”的地方财政来讲，财政收支矛盾将进一步突出。在财政收入增长乏力的情况下，养老金并轨、政策性增支、车改补贴等刚性支出增加带来了更大的压力。为此，他建议重点围绕提高财政资金科学化、精细化管理水平，以提高收入质量、优化支出结构、增强保障能力为目标，切实加强财政资金绩效管理，建立健全覆盖所有财政资金使用全过程的监督机制，全面强化财政资金拨付管理和统筹协调，最大限度发挥财政资金使用效益。

    “今年财政不容易，收入增幅减少、刚性支出增加。在这种情况下，如何优化支出结构，提高支出效率是非常关键的问题。这次财政部给常委会会议提供了一个重点项目绩效评价报告，这很好。”吕薇委员建议今后在这方面做更细的工作，同时同步开展预算绩效评价，进一步提高预算资金使用的绩效。

    贺一诚委员指出，财政部这次提供的2015年部分重点项目绩效评价报告，在往年是没有的，这是按照新的预算法规定而提供的报告。他非常同意由第三方对有关重点项目进行绩效评估，“希望以后在这个基础上实事求是做得再好一点，达到绩效评估的目的。同时，建议审计署加强同步绩效审计，加强对重点项目的评估，从效率、效益和节约程度这三方面进行审计，分析、评价项目执行得好坏。”

    全国人大代表刘佩琼表示，财政部2015年部分重点项目绩效评价报告对五个部门的项目委托第三方单位进行评审，做得很仔细，非常好。在她看来，这种做法就是政府部门应该要做的绩效评审，“要大力地做一些推广、培训工作，把这种经验规范化，形成一种固定的制度，以逐步提高财政资金使用效益。”

    对于使用效益不高、一些领域存在资金沉淀的问题，罗亮权委员建议，财政部应采取强有力措施，积极调整预算，实行精准调控，把好“钢”用在关键的“刀刃”上，适当调整支出结构，把更多的资金用在解决公共服务和社会保障服务上。他还表示，要围绕2020年全面实现小康目标抓好精准扶贫、精准脱贫，用好扶贫资金。“要把钱用到项目扶贫、产业扶贫、教育扶贫、医疗扶贫、移民搬迁扶贫等上面，对闲置和损失浪费、虚报冒领挪用扶贫资金的，要采取切实强有力的措施解决，堵塞漏洞。”

“社保基金预算将来怎么考虑？缺了这一块预算是不完整的”

    修改后的新预算法一大亮点，就是实行全口径预算管理，即包括一般公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算以及社会保险基金预算在内的“四本预算”。

    不过，这次2015年中央决算报告没有对社会保险基金收支情况进行详细披露。对此，楼继伟在报告中作出了说明：“目前各项社会保险基金统筹级次在地方，机关事业单位养老保险尚未全面启动实施，中央本级暂未编制社会保险基金决算。”

    “目前实行的新预算法，有一个很重要的内容，就是明确了完整预算的概念。新预算法规定，预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算，这才是一本完整的预算。”乔晓阳委员在审议中说，“全国人大常委会会议要审的是这四方面内容都有的预决算。去年预算法已经实施了一年，今年又过了一半，社会保险基金这块预算将来怎么考虑？缺了这一块预算是不完整的。”他建议要依法编报中央社会保险基金预决算。

    对于改进预决算编制，黄华华委员说：“国家审计署在抽查18个省实施重点流域水污染防治‘十二五’规划的情况时发现，其中9个省纳入规划的1684个项目（占44%）没有得到中央补助，而7个省不属于规划范围的2135个项目（占63%）却获得了补助。这说明年初的预算与执行情况差别很大，预算的精准化不够。”他认为，应该提高预算编制和管理的精准化水平，“重点是抓紧修订出台预算法实施条例，推动专项规划与年度预算编制、项目库管理的有机结合，同时要健全预算执行动态监管体系”。

    （文／本刊记者 李小健）