审计查出问题：整改需要更大力度

    6月29日下午，十二届全国人大常委会第二十一次会议举行第二次全体会议。受国务院委托，审计署审计长刘家义作关于2015年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告。摄影/李杰

    又到一年审计报告交卷时。然而过去一年，我国经济下行压力加大、国家财政吃紧，特别是在当前复杂经济形势交织下，纳税人的钱有没有用到位，成为越来越受关注的大事。

    6月29日，审计署审计长刘家义在向十二届全国人大常委会第二十一次会议作2015年审计工作报告时，坦陈财政资金管理上的顽疾和痛处，并剖析了阻碍资金发挥更大效益的问题根源。

    报告再涉两“顽疾”，突出两“新疾”

    “转移支付”是近些年审计报告都会涉及的问题。今年报告再次提出，2015年对地方转移支付中，一般性转移支付占57%，比上年下降2个百分点，其中1.35万亿元有指定用途，地方实际可统筹的仅占52%，特别是均衡性转移支付中有25%也指定了用途。专项转移支付管理薄弱。主要是分配环节多、管理链条长，“小、散、乱”状况长期得不到改变。抽查发展改革委向25个省安排的5806个乡镇卫生院周转宿舍建设专项补助中，单个项目仅5万元；抽查中央投资补助的41个项目中，有13个用虚假资料、违规多头申报等获得补助8637万元；抽查对69个县的农林水事务补助中，有13.83亿元（占5%）被骗取、侵占或损失浪费。

    此外，违规套取和使用资金问题也是一个老生常谈的问题。报告指出，司法部和国土资源部环境监测院、核与辐射安全中心等6家所属单位通过重复申报项目或多报人数等方式取得财政资金6694.59万元；教育部、发展改革委、人民银行等7个部门和中国水利水电科学研究院、中国国际电子商务中心等37家所属单位有9.24亿元未纳入部门预算管理，如昆明海关将走私物品处置收入1197.95万元存放账外，用于业务经费、发放福利等。

    同时，今年的审计报告还增添了新内容，即扶贫资金审计情况。审计署重点抽查了17个省的40个县。这40个县2013年至2015年收到财政扶贫资金109.98亿元，审计了50.13亿元（占45%），涉及364个乡镇、1794个行政村和3046个项目。

    审计发现的主要问题有：一是部分资金分配未充分考虑建档立卡贫困人口情况。有的扶贫资金分配尚未与建档立卡贫困人口数据建立有效衔接机制，在具体扶贫项目实施中，有的地方也未严格按规定条件筛选扶贫对象，抽查云南省寻甸县2015年发放的1339笔扶贫到户贴息贷款6560万元中，仅有711笔3433万元（占52%）发放给了建档立卡贫困户。

    二是有1.51亿元扶贫资金被虚报冒领或违规使用。其中，29个县的59个单位和28名个人通过伪造合同、编造到户补贴发放表、重复申报、假发票入账等，虚报冒领或骗取套取扶贫资金5573.13万元；14个县的财政、扶贫等部门和乡镇政府、村委会等违规将6091.35万元用于平衡预算、市政建设、宾馆改造等非扶贫领域；17个县的25个单位将2194.78万元用于弥补业务经费和发放福利等；7个单位在扶贫工作中违规收取项目推广费等1249.36万元，主要用于弥补经费。

    三是有8.7亿元扶贫资金闲置或损失浪费。由于统筹整合不到位等，抽查的贫困县每年收到上级专项补助200多项，单个专项最少的仅4800元；抽查的50.13亿元扶贫资金中，至2016年3月底有8.43亿元（占17%）闲置超过1年，其中2.6亿元闲置超过2年，最长逾15年；17个县的29个扶贫项目建成后废弃、闲置或未达预期效果，形成损失浪费2706.11万元。

    科研投入管理机制与科技创新要求不适应也是一个新问题。审计署跟踪审计创新型国家建设、大众创业万众创新等政策落实情况发现，科研项目和经费管理制度还不完善，科研经费管得过死，有形成本占比大，智力成本补偿不够，科研成果转化率低。从抽查的11个中央部门单位的科技资金使用情况看，仅扩大开支范围、利用假发票报账等问题金额就达3.17亿元。其中，既有为保障必要支出不得不到处“凑”发票来报账的情形，也有个别人员借机骗取套取科研资金的问题。对此，近年审计持续关注，着力推动建立符合科研规律、有利于调动和保护科研人员积极性、鼓励创新和多出成果的相关制度。

    审计还发现，对科研单位和科研项目的检查繁多，加重了科研单位负担，如中科院所属85个院所2013年至2015年共接受各类检查评审3500多次，其中以“审计”之名进行的有760多次。在此期间，审计署对中科院部门预算执行审计中仅重点延伸审计了15个院所。

    审计新问题，审议中提出“耳目一新”建议

    对于“转移支付”这个老问题，来自基层的全国人大民族委员会委员李烨有话要说。

    “这些问题的根源是什么？应该认真反思。中央多次提了放权，但实际上真的放了吗？我在基层感到一般性转移支付争不争都会来，但是专项转移支付不跑不争不会来，希望中央层面专项转移支付少安排一点，一般转移支付多一些，不要让下面干部老是跑项目。省里、州里、县里的干部，大多数人都是在一心一意做事，要相信基层干部，放心地让他们做事。”当了十余年县委书记的李烨说，项目资金安排上应该简政放权。这个问题说了很多年，但一直不改。财政部、发改委非常忙，能不能少忙一点，让下面多忙一点。有些项目直接由省里安排，有些项目直接分到县里，这样上面就可以集中精力监督、指导经济发展。

    “基层非常希望上级部门来指导，但有些督查、检查、指导是凭空想象，无序检查。有的一个部门，在一天内几个领导同时出现；有的是几个单位同时检查一个项目；有些项目是七八个部门管，多个部门都来检查。像报告中说中科院接受了3500多次检查，这个单位还干不干活儿了。”李烨认为，找问题要找根源，政策引导非常关键，希望部委负责人多思考。

    除了老问题，新问题也是常委会组成人员重点发言的议题。“审计显示扶贫工作领域的问题不少，国家每年在扶贫领域的财政投入数目巨大，精准投放资金极为重要，应全程监督资金使用的去向，对审计查出的问题、整改不到位的要严格追责，使扶贫资金成为带电高压线，谁也不敢乱触碰。”全国人大常委会副委员长向巴平措认为,在全面建成小康社会的进程中，为了扶贫攻坚能够做到精准扶贫，全面持久地解决贫困问题，在县乡一级的扶贫资金使用上有必要适当、有效地加以整合，在这方面审计部门可以采取一些灵活的措施，制定一些具体的办法，使来自各个部门的资金在扶贫上，特别是整乡、整县推进脱贫过程中发挥更加明显的作用，以便推进改革，使财政扶贫资金发挥更大的作用。

    “到现在还设立基金用于打点行贿，扶贫款被虚报冒领违规使用、闲置浪费，这些问题不应该发生。扶贫脱贫，中央大政方针非常明确，三令五申具体要求，仍然存在这么多问题，应该引起高度重视，从更深层次去认识分析，下决心纠正解决。”全国人大常委会委员刘振起说，除去对具体问题的解决外，要严格追究领导责任、监管责任、监督责任，不把问责制度严格建立起来，问题很难有效解决，更不能根本解决。在审计领域应该率先把问责制度建立起来，以促进这些问题的解决，也促进审计工作更好地发挥作用。

    审计报告中特别提到“科研投入管理机制与科技创新要求不适应”，这是审计报告多年来第一次明确提出这个问题，反映了广大科技人员的心声。

    “去年，我参加了对国家重大科技专项的评估，看到经费管理确实管得过死，比较突出的问题是：科研工作不能完全按照预算，需要一个动态调整机制，但现在缺少这样的调整机制。比如预算定的会议费、差旅费、国际合作经费，这些互相之间不能调整。再有，几年前预算定下来买一个设备，当时是买第一代设备，但到项目实施，采购设备买的可能是第三代设备，而审计说不合规定。”全国人大常委会委员方新说，这次把这些问题都指出来，请财政部、科技部和有关部门认真研究，按照总书记和总理的要求，着力推动建立符合科研规律、有利于调动和保护科研人员积极性、鼓励创新和多出成果的相关制度出台。

    “现在已经有了一些制度，但落实到基层很难。包括让各级审计部门理解也很难，需要共同努力。审计长讲，现在对科研单位和科研项目的检查繁多。2014年全年共247天驻有各种各样的审计人员，一年365天除了法定节假日，没有不在进行审计的时候。”方新认为，既要有严格审计，又要适当地归总，提高审计效率。

    “我来自普通大学，这两年基层科研人员普遍反映，国家的科研经费，尤其是重大专项经费过分集中在少数单位和少数人。有些经费，比如有个人原来是小麦专家，现在国家专项是玉米，他就成为玉米专家，如果他不能成为玉米专家，他的助手又成为玉米专家。而实际在科研上每个团队都有特色、特长，需要几十年的长期积累。再比如，同样从北京毕业的优秀博士，留在北京，几年后他的经费以千万来算，但是基层很优秀的博士只有两到三万，做科研很难，配置不均衡。”全国人大代表马瑞燕说，建议在科研经费上优化资源配置，在科研评价上遵循科学规律。

图/视觉中国

    委员再次提出：强化问责和公开

    就如何进一步健全完善落实审计问题整改的长效机制，全国人大常委会委员白志健建议，把审计监督和追责、问责结合起来，把审计结果和整改情况作为考核、任免、奖惩领导干部的重要依据。白志健还指出，云计算、移动互联网的发展，给审计提供了新的技术和方法，采用大数据手段对历年审计数据进行比较分析，通过数据分析把握问题出现的频次、分布和发展趋势，可以有效提高审计能力、审计质量和审计效率，提高审计监督的范围和力度。

    如何解决“屡审屡犯”这个问题？全国人大常委会委员韩晓武认为，关键是从制度上入手。比如，各级审计机关应该将审计整改执行情况的检查作为下一次审计中一项必不可少的重要内容。对突出问题里屡查屡犯、屡禁不止的地方、部门和单位，由各级审计机关必要时向本级人民政府或有关领导机关作专题报告，提请有处理权的机关进行督查督办。各有关部门还应该加强协调配合，可以考虑纪检监察部门将审计整改纳入党风廉政建设的一项内容进行检查考核；组织人事部门在干部任免、表彰奖励上应把审计整改情况纳入其中，对审计整改不力的单位和责任人，不予提拔和表彰奖励。此外，还应通过将审计整改情况向社会公布等方式，让社会舆论来促进审计整改。

    审计整改中长期存在屡审屡犯问题的原因是多方面的。韩晓武认为，从各级审计机关整体来看，有的审计机关是否存在重审计轻整改、重处罚轻问责的问题？有的审计机关在审计完成后出具的审计报告中关于处理处罚的问题分析得比较透彻，但是在审计建议上却比较笼统或者缺乏可操作性，让后续的审计整改工作不好开展。最重要的是，对有些问题责任人没有进行有效的追责问责，缺乏震慑力，无形中造成了被审计单位的问题长期存在的现象。

    对于委员们热议的整改长效机制，审计署审计长刘家义表示，建议从以下几个方面入手，健全审计查出问题整改长效机制：一是有关部门和地区应将整改纳入督查督办事项，特别是主管部门应加强监管，把审计结果及整改情况作为考核和奖惩的重要依据。对未按期整改和整改不到位的，实行追责问责。二是被审计单位主要负责人应切实履行整改第一责任，及时纠正违纪违规问题，完善相关制度，防止同类问题再次发生；对审计反映的体制机制性问题和提出的审计建议，应及时组织研究，积极推动清理不适应的制度规定。三是被审计单位应将整改结果向同级政府或主管部门报告，及时向社会公告。

    “去年，中央对改进审计查出突出问题的整改提出了明确要求。全国人大常委会在去年12月份的会议上，听取和审议了整改情况的口头报告，并开展了专题询问，取得了初步效果。今年12月份，全国人大常委会会议还将继续听取和审议国务院关于整改情况的口头报告。在此之前，财经委、预算工委将对有关突出问题的整改情况开展跟踪调研。相信按照中央的要求，认真抓下去，效果会更加明显。”全国人大常委会委员李盛霖说。

    （文／本刊记者 于浩）