筑牢食品安全的法治防线

    新修订的食品安全法（简称新食品安全法）的通过和实施极大地强化了我国食品安全的法治理念。

    事实上，建国以来，我国颁布的有关食品卫生、质量方面的法律、法规、司法解释并不少。但是，长期缺乏在食品生产、流通、加工流转各个环节均能有效发挥作用的食品安全基本法律，多年以来一直沿用“食品卫生”和“食品质量”的概念，缺乏“食品安全”法治理念。

    食品安全事关基本民生，唯有以法治为保障，以道德为基石，方能构筑起食品安全的坚固防线。提升食品安全法治化水平是建设中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，是从根本上保障食品安全的治本之策。

    在食品安全法执法检查组第一次全体会议上，张德江委员长指出，“新”和“严”是修订后的食品安全法的两个突出特点。首先是食品安全工作理念上的“新”，明确规定了食品安全工作实行预防为主、风险管理、全程控制、社会共治的基本原则，建立科学、严格的监管制度，并以这四条原则为统领，确立了一系列新制度新规定。“严”则是着力强化政府的监管职责和食品生产经营者的义务，着力增强法律规定的可操作性、可执行性，把制度的笼子扎得更加严实。尤为突出的是，新食品安全法坚持最严厉的处罚、最严肃的问责，对法律责任方面的规定进行了重点修订，拓展了追责范围，细化了追责情形，加大了处罚、问责的力度。

    为确保法律的有效实施，目前，国务院正在推进食品安全法实施条例的修订工作，修订草案已上网征求意见，正在进一步修改完善。食品药品监管总局根据新食品安全法的要求，出台了配套部门规章11部，包括：食品生产许可、食品经营许可、保健食品注册与备案、特殊医学用途配方食品注册、婴幼儿配方乳粉产品配方注册、食用农产品市场销售质量安全监督管理、食品生产经营日常监督检查、食品抽样检验、食品召回、食品药品投诉举报、食品药品行政处罚等。与此同时，各省（自治区、直辖市）结合本地区实际，加快推进食品安全地方立法，使食品安全法的规定更加细化，以便于实施。

    2016年1月，国务院专门部署了“十三五”期间食品安全标准体系建设工作。国务院及相关部门密切配合，逐步完善标准制定与执行的有效衔接。一方面，加快既有标准的清理整合，基本解决了长期以来食品标准之间的交叉、重复、矛盾等历史遗留问题；另一方面，加快新标准的制定公布。已制定公布683项食品安全国家标准，还有450项食品安全国家标准即将公布。制定农药残留限量标准4140项、兽药残留限量标准1584项，清理了413项农残检测方法标准。

    在执法检查中，一些共性问题反应比较强烈，法律适用问题亟须明确。

    一是食品安全犯罪的认定方面还存在取证难、入罪难、追诉难等问题。有些情况下，监管部门对食品犯罪行为缺乏手段，需要完善刑法以及相关司法解释，以及在体制上研究解决。二是为了对违法行为从严处罚，新食品安全法对大部分食品违法行为的罚款额度起点较高，这对食品违法行为起到了震慑作用。但同时也面临着在执法管理中执法难、结案难等问题，这种情况比较普遍，给基层执法人员造成较大困扰。三是新食品安全法规定食品生产加工小作坊和食品摊贩等的具体管理办法由省、自治区、直辖市制定，但未对食品加工小作坊和食品摊贩等概念作出明确统一的定义，不利于地方立法工作的开展，在地方立法出台前，处罚没有依据。目前，只有内蒙古、陕西、广东、河北、江苏等5个省份按要求制定了相关的地方性法规。

    基层监管执法能力薄弱也是执法检查反映矛盾突出的问题之一。

    基层是食品安全监管的关键部位，点多线长面广，任务繁重复杂。食品药品监管体制改革的一个重点就是延伸监管触角，在乡镇设立食品药品监管站（所）。但从检查的情况来看，基层监管能力不足是普遍现象，监管能力与任务不适应的矛盾较为明显，是影响食品安全法贯彻实施的突出问题。一是“硬件”差。一些乡镇监管站（所）缺少最基本的监管执法条件，办公设施落后，无执法车辆和食品快检设备，缺少工作经费。二是“软件”弱。基层监管部门存在监管力量不足、人员结构相对老化、专业人才数量匮乏、法律适用能力不强、专业判断能力较差、技术支撑明显不足等问题，影响了执法的权威性和公信力。三是个别地方的基层监管机构流于形式，存在监管人员不积极履行职责、不主动作为的“懒政”现象。

    强化问题导向，为保证新食品安全法的有效施行，三项工作应为当务之急。

    第一，牢固树立食品安全法治思维和理念。

    法治思维和法治方式体现在法律规定的义务、权力及责任等方方面面。新食品安全法对原法当中70%的条文作了实质性修订，对食品生产经营者的义务、政府及其职能部门的责任，以及违反法律的处罚进行了更加细致和具体的规定，要认真落实法律规定的各项权利义务，切实做到有法必依、执法必严、违法必究。在厉行法治的同时，建议各级政府及其职能部门重视发挥道德的教化和约束作用。积极采取制作公益广告、印发宣传资料等方式，加强道德宣传教育，引导广大人民群众自觉抵制假冒伪劣食品，发挥道德约束的舆论作用；积极推动广大食品生产经营者把保障食品安全作为践行社会公德、职业道德的首要任务，自觉规范经营行为，严格依法从事食品生产经营活动；要抓紧建立健全食品安全信用档案，依法及时向社会公布，督促食品生产经营者尊法守法、依法办事，自觉自律、诚信立足，实现法律和道德相辅相成、法治和德治相得益彰。

    第二，努力强化基层监管执法能力建设。

    新食品安全法确认和巩固了近些年来食品安全监管体制改革成果，对完善统一权威的食品药品安全监管机制提出了更高的要求。要认真执行法律规定，建立健全有效的工作机制和办法，不断提升食品安全保障水平。监管能力建设直接关系到食品安全法的贯彻执行，从全国情况看，目前，监管能力方面存在的主要问题是：基层执法能力薄弱，检验检测能力不足，监管队伍素质难以满足食品安全监管的专业化要求。各地要因地制宜，结合本地产业实际和监管重点，有针对性地加强监管队伍和监管能力建设，妥善解决基层监管队伍性质、人员身份归属等问题，加强监管人员的业务培训，提高执法规范化水平。建议地方积极探索将乡镇食品监管队伍作为县一级食药监部门的派出机构，实行轮岗驻点或定期巡查等多种方式，解决基层监管人员身份编制不一、经费保障不足、人手力量不够等问题，做到岗位不减少、力量要加强。国务院要对此加强指导。

    第三，研究完善食品安全相关法律问题。

    一是建议有关部门加紧制定、修订食品安全法配套行政法规、部门规章、食品安全标准等，尽快形成科学完备的食品安全法规制度体系。加大对生产制造、运输销售中掺假、假冒、贴牌等食品违法行为和违法自然人的处罚力度。二是在农产品质量安全法等相关法律法规的制定、修订过程中，要注重与食品安全法有关规定相匹配，做到无缝衔接，不留漏洞。三是各省（区、市）要按照相关法律规定，制定食品安全地方性法规，尤其是在加快制定小作坊、食品摊贩具体管理办法过程中，要注重便利就业和守法经营两方面的关系，根据食品生产经营者违法行为的性质、情节、后果等因素合理确定处罚的种类和罚款额度，做到过罚相当、违法必究。四是针对新食品安全法对轻微违法的罚款额度偏高、执行存在困难的问题，建议全国人大常委会法工委开展专题调研。

    （文／本刊记者 彭东昱）