罗湖人大：“参与式阳光审查”将预算监督落到实处

    4月21日，作为深圳市罗湖区首批参加“参与式阳光审查”的政府部门，罗湖区经促局、民政局、清水河街道办再次就部门预算的执行情况进行汇报，接受人大代表的评估。

    会议上，有代表提出：2015年罗湖区产业转型升级专项扶持资金的预算是3亿元，罗湖区经济促进局汇总的结果显示，这笔资金支出了2.01亿元，占全年总预算的67%。什么原因造成了这笔预算的执行进度落后于计划？

    罗湖区经促局局长黄毓琼面对面向人大代表们汇报这笔专项扶持资金在执行的过程中都出现了哪些预料之外的状况而让计划的执行“打了折扣”，代表也提出了他们的意见和建议。

    事实上，关于这笔预算，黄毓琼不是第一次面对人大的审查。早在2014年年底，参加部门预算“阳光预审”时，她已经将预算一项一项向人大代表们汇报过。这一年，罗湖区人大开始“参与式阳光审查”探索，改变以往部门“闭门”编预算、人大匆匆表决的做法，人大代表从预算初编时即“介入”，让部门的预算编制过程更加公开透明。这一做法当时在深圳市乃至广东省都是“头啖汤”。

    这是人大和人大代表职能归位的一次实践，真正把财政预算的审查监督权交给人大代表来行使，罗湖区的政府决策也渐渐从“为民做主”向“由民作主”转变。

    在罗湖区人大常委会负责常务工作的副主任黄瑞儒看来，一些区人大代表是来自金融行业、财会领域的不折不扣的“专业人士”，他们每年都在审议中对政府部门预算编制“不留情面”地提出意见。罗湖区人大代表的专业水准和不懈努力在推动政府预算“进化”的过程中起到了很重要的作用。

图/视觉中国

“这是我看到过的最易懂的预算报告。”

    去年年底，罗湖区教育局、城管局、疾控中心、东湖街道办四部门成为罗湖人大“参与式阳光审查”的新一批审查对象。2015年12月月初，教育局局长王琦及几位负责人被罗湖区人大“喊去开会”。现场被告知教育局被选为参与“阳光预审”的部门。接下来，教育局相关负责人开始了忙碌。

    他们带着当时现有的预算稿，紧锣密鼓地参加了区人大常委会组织的5次部门预算恳谈会，到社区同居民、人大代表面对面交流，听取他们对预算的意见。在这期间，教育局还组织召开了4次部门预算修订工作会。不断统筹、研判、修改，教育局的预算文本变得越来越厚。参加去年12月24日阳光预审会前，教育局付印的预算草案已经从最初的45页变成了90页。

    每一项预算项目都清楚标明了2015年的预算数额、决算数额，2016年的预算数额，备注栏几乎都附有说明，尤其是数额出现明显变化的，必有详细解注。王琦手中的内部材料更是详尽，增加了一列：每一个项目的来源和政策依据。“人大代表如果追问，我得保证自己可以清楚回答出来。”王琦说。

    “我是四大(会计师)事务所的财务专业人士，可之前的政府预算表，我看不懂。”罗湖区人大代表卢旭蕾在会上感慨地说，“今年的区政府预算报告是我看到过的最易懂的预算报告。”

    “真正好的预算要让小学生都看得懂。”罗湖区几个部门厚厚的预算草案让“推动中国预算公开第一人”吴君亮也印象深刻，“感觉比深圳很多部门预算做得都要好。”

吸纳民意，不断被修改的预算

    罗湖区人大代表对预算的预审是一个充分搜集民意、表达民意的过程。罗湖区人大从三个层面广泛征求群众和社会各界意见：一是人大代表进社区联系走访选民，二是街道代表联组召开相关行业、相关利益群体的恳谈会，三是人大机关成立三个工作小组召开相关行业、相关利益群体的恳谈会。

    “我们在走访调研中发现”——这是许多代表在预审现场发言时的开场白。2015年，罗湖人大提出预算审议进社区，创造条件让代表带着政府预算进社区广泛征求意见。预算草案提前发到居民手中，人大代表在社区里面通过多次座谈会广泛征集各方意见，部门相关负责人也一同到会释疑。

    “我们和人大代表去桂园街道座谈时，发现居民对教育的关注超出了我们的想象。有一位居民会上问了好几个问题，会后还和我们一起从五楼走下来，讨论了学校装修时如何监控污染、信息化、家委会建设等话题。”罗湖区教育局副调研员陈伟文觉得，“高手真的在民间。”

    居民意见全部被反馈给各部门，部门在编制预算草案时会根据意见不断进行调整。接下来，预算草案被带到阳光审查会接受人大代表预审，他们提出意见后，各部门再带着预算调整方案来过会、接受人大代表再一次审议。

    “食物中毒调查处理专项支出原预算安排了9.5万元，根据人大代表意见，经研究，调整专项支出为15万元。”

    “李咏霞代表建议准确核算预算部分项目支出，根据实际情况增减。我局根据实际情况将所有项目重新审定，经过重新核算，对‘教育系统业务学习经费’进行缩减，新增了‘教育改革创新项目’经费，项目经费为26.23万元。”

    “针对许少琼代表提出的‘预算不能采用简单一刀切的方法’的建议，对翠湖社区工作站办公面积较大、公用经费不足的情况，给予其公用经费增加2万元的调整。”

    这样一来，政府的预算从内部决策变成了社会公众广泛参与的公开决策过程。

用制度闭环让政府“好好花钱”

    罗湖区人大将“参与式阳光审查”的探索分为事前参与、事中监督、事后评估三大环节。罗湖区经促局、民政局、清水河街道办是首批参加“参与式阳光审查”的政府部门。2015年的部门预算执行下来，情况如何？经费是如期花完了，还是超支了，还是没花掉？这个结果可以直接看出年度预算的安排是否科学合理。

    今年4月21日，三个部门的“一把手”再次就部门预算的执行情况进行汇报，接受人大代表的评估。

    大力帮扶困难群众、弱势群体，推进社区体制改革的系列工作，规范社会组织管理、审查评估机制，建设养老服务体系，双拥优抚……这些工作一样都没有落下。2015年，罗湖区民政局的预算安排全面有效地保障了该部门各项工作的有序开展。“民政局2015年部门预算10698.55万元，完成10362.29万元，执行率96.86%”，罗湖区人大财经工委审议后认为，“民政局全年预算执行情况充分体现了集中财力办好民生实事的工作理念。”

    “机制倒逼你必须清楚部门的钱是怎么花的，并且在花钱之前就要全盘考虑好资金投向、安排。”去年参加“阳光预审”时，清水河街道办书记文忠就有了这样的体会：这样的审查机制有利于保障“资金使用的安全性”。

    “这促使政府部门改正工作作风，从‘向上看’转变为‘既向上看，又向下看’。让政府投资和部门预算由少数人决定，变成多数人决策。适应也好，不适应也好，政府部门都要面对这样一个工作方式的转变。”黄瑞儒说。

    实际上，除了预算编制，预算执行也是需要监督的另一个重要层面。去年年底，罗湖区又创新推出“人大与审计联动询问”机制，形成人大、审计监督合力。从预算接受“阳光预审”，到参与预审的政府部门预算每月提交报告、人大常委会接受“年中考评”，再到年终与审计联动询问预算执行……罗湖人大正通过一个个具体的制度创新构建监督政府预算的“闭环”，通过监督帮助政府“好好花钱”。

“推动的不是改革而是让人大权力归位。”

    以前，罗湖区也面临普遍存在于基层人大的尴尬状况——办活动“打十个电话，来两个代表”。“以前要点将，现在只要在微信群发个通知，大家就会自愿报名。”罗湖区人大代表胡桂梁见证了代表们履职状态的变化。“有的活动放出的名额瞬间被报满，报上名的还要给去不了的人做工作——下次吧，这次不好意思啦。”

    人大代表的履职热情为何能被激发出来？罗湖区人大代表廖耀雄的回答是：“我们人大代表说话有用了，能真正推动问题的解决，做事有成就感了，自然就更有履职热情。”

    “我们的工作越来越忙，现在都是人大代表推着我们常委会做事。”黄瑞儒也深有体会，“在我看来，罗湖人大推动的不是改革，而是让人大权力归位。”

    从2012年试行预算阳光审查开始，虽然已经经历了两届罗湖的领导班子，罗湖人大的改革探索仍在继续。黄瑞儒表示，“参与式阳光审查”这项改革未来还将继续在罗湖深入。“我们打算下一年预算预审时给部门和人大代表更加充分的讨论、审查时间，计划给每个部门半天时间来过会，把预算好好磨一磨。”

    （文／胡明 邱洁 黄晓京 肖文斌）