努力把每一笔钱“花在明处、用在实处”

    去年的财政资金都用在哪些地方？效果怎样？今年，国家又将如何花好这笔钱？2016年3月8日上午和9日上午，十二届全国人大四次会议集中审查了“国家账本”——2015年中央和地方预算执行情况与2016年中央和地方预算草案的报告。

    在审查中，代表们普遍表示，过去一年，在经济下行压力加大的情况下，财政运行基本平稳，各项财税政策有效落实，为完成全年经济社会发展主要目标任务和实现“十二五”规划胜利收官提供了有力支撑。与此同时，大家认为更要清醒认识到财政运行存在的困难：收入增速放缓，支出刚性增长，收支平衡压力越来越大。

    面对严峻的财政形势，代表们建议要进一步贯彻实施好新修改的预算法（简称新预算法），依法推进财税制度改革，各级政府要坚持过紧日子，精打细算，努力把每一笔钱“花在明处、用在实处”。

    3月16日，十二届全国人大四次会议表决通过关于2015年中央和地方预算执行情况与2016年中央和地方预算的决议。图／视觉中国

    坚持过紧日子，重点保障民生支出

    3月5日，国务院总理李克强向十二届全国人大四次会议作政府工作报告时指出，今年我国发展面临的困难更多更大、挑战更为严峻，要做打硬仗的充分准备。

    从国际看，世界经济深度调整、复苏乏力，国际贸易增长低迷，金融和大宗商品市场波动不定，地缘政治风险上升，外部环境的不稳定不确定因素增加，对我国发展的影响不可低估。从国内看，长期积累的矛盾和风险进一步显现，经济增速换挡、结构调整阵痛、新旧动能转换相互交织，经济下行压力加大。

    审议中，代表们表示，受经济下行压力的影响，财政收入增速放缓，而解决社会民生问题、支持转变经济发展方式等支出需求较大，收支矛盾突出不可避免。

    在此形势之下，代表们普遍赞成，2016年预算编制和财政工作要严格按照党中央、国务院决策部署，坚持稳中求进工作总基调，加快推进财税体制改革，促进供给侧结构性改革和适度扩大总需求，支持去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板，推动产业结构调整和培育发展新动力；坚持依法理财，认真贯彻落实预算法各项要求；加大财政资金统筹使用力度，盘活存量，用好增量，优化结构，提高绩效；坚持过紧日子，厉行节约，重点保障基本民生支出，压缩其他支出，从严控制一般性支出；加强政府债务管理，有效防范财政风险，努力实现“十三五”时期经济社会发展的良好开局。

    3月7日，财政部部长楼继伟、部长助理许宏才就“财政工作和财税改革”的相关问题回答中外记者的提问。摄影/新华社记者李鑫

    认真落实新预算法，让预算更透明、高效

    法律的生命力在于实施。新预算法于2015年1月1日正式实施后，财政部积极推进财税法治建设，认真落实新预算法各项要求，下大力气制定相关配套法规制度，如出台中央对地方专项转移支付管理办法、修订一般性转移支付管理办法，等等。

    代表们在审议过程中纷纷表示，今年的预算报告在贯彻实施新预算法方面有了很大进步，不仅首次按照新预算法的要求进行全口径预算编制，还在专项转移支付方面提供了项目预算和地区预算草案。全国人大代表邓辉欣喜地表示：“预算工作比上年有新的进步，更加公开透明，绩效管理也得到加强。”

    2016年，财政部将“推动新预算法实施条例尽快出台，夯实依法理财的制度基础”，并根据新预算法的要求，进一步加快建立透明预算制度，推进中期财政规划管理和预算绩效管理改革，完善国库集中收付运行机制，积极组织开展政府综合财务报告编制试点。

    审议时，许多代表对新预算法实施条例的修订提出具体建议。全国人大代表杨小平建议，在条例中明确央行经理国库的法律机制。全国人大代表黄伟京则建议增加对不可持续支出或者政策性挂钩支出要及时压减的规定。在全国人大代表毕小彬看来，应合理划分中央和地方税收，抓紧明确地方税种。

    此外，全国人大代表梁胜利指出，面对预算结转结余多从而影响财政资金使用效率和作用发挥的问题，有关部门应当坚持严格执行新预算法，加强与人大沟通，落实预算支出执行责任制，如实报告预算执行的情况。

    加强绩效管理，提高执行效能

    预算编制科学完整、预算执行规范有效、预算监督公开透明，三者有机衔接、互相制衡，是现代预算管理制度的核心内容。今年全国人代会期间，加强预算绩效管理、提高预算执行效能、建立现代预算管理制度得到了许多代表的关注。

    全国人大代表黄俊说：“两个报告的科学性、精准性还需要完善，预算追加和结余及结转多余现象并存互现，有些重要的预算指标没有完成，有些指标的执行偏离度很高。建议加大对不合理支出科目及标准的清理力度，及时将无效及低效支出调整过来，将重复与错位的退出来；加大对预算绩效评价与预算安排结合挂钩的力度，提高财政资金使用效率，加大财政资金使用绩效社会公示力度。”全国人大代表严纯华建议：“应完善预算执行体系，避免资金到账晚、花钱匆忙、使用效益低问题。”

    全国人大代表张红认为，推进预决算公开、加快建立透明预算制度目前还存在一些亟须解决的问题：一是统筹推进预决算公开工作缺乏纲领性文件，使各级政府和部门难以掌握统一的公开内容和公开标准。二是预决算公开规范性不够。三是部分政策内容不明确造成操作性不强。因此，她建议国家研究制定全面的、具体的、操作性强的指导意见，统一公开内容和格式，并对诸如“涉及国家秘密”“机关运行经费”的口径给予明确解释，以进一步规范预决算公开行为，推进建立透明预算制度。

    财税改革要敢啃“硬骨头”

    作为全面深化改革的“突破口”，财税体制改革可谓“牵一发而动全身”。尤其是在“十三五”开局之年的2016年，财税体制改革这一“重头戏”如何破题备受关注。

    从今年全国人代会上公布的2015年中央和地方预算执行情况看，经过各方努力，国家推出了一批新的改革措施。

    比如在税制改革方面，研究全面推开营改增试点方案、个人所得税改革方案；研究消费税改革方案，完善消费税政策；深入开展涉企收费专项清理规范工作。在财政制度改革方面，完善出口退税负担机制；研究推进中央与地方事权和支出责任划分改革；结合税制改革进展，抓紧制订调整中央和地方收入划分过渡方案。

    对于这些改革取得的成效，代表们普遍表示认可，并给予了积极评价。全国人大代表罗建国说，“十二五”期间，预算法的修改以及预算制度改革、地方债务管理、中期财政规划、盘活财政存量等一系列重大改革文件相继出台，为深化财税改革提供了法治保障。全国人大代表胡强说，在保障民生方面，国家财政进一步加大了基本医疗保险、基本公共服务等方面的投入，“这对于老百姓来说都是看得见、摸得着的实惠。”

    但是，由于目前整个改革已进入“深水区”，加上经济进入新常态和国际环境的复杂多变，许多代表直言不讳地指出构建现代财政制度仍面临着风险与挑战，改革任务依然十分艰巨。对此，财政部部长楼继伟在接受媒体采访时表示，财税改革虽然总体达到进度，但有些方面还没有完全达到预期。在他看来，改革需要在顶层设计之下坚决地推进，要啃硬骨头，同时还要增强各方面的协调，处理好各方面的矛盾。

    至于这块硬骨头到底该怎样“啃”？楼继伟首先提到了“营改增”，并表示2016年“一定要完成”。具体而言，就是预算报告指出的，要大力推进“营改增”，将试点范围扩大到建筑业、房地产业、金融业、生活服务业，实行不动产进项税抵扣。

    在预算管理方面，要进一步完善城乡义务教育经费保障机制，统一义务教育学校生均公用经费基准定额；完成中央财政科技计划优化整合，建成公开统一的国家科技管理平台，建立依托专业机构管理科研项目的机制，实施科研项目后补助管理机制；研究建立健全特困人员供养制度和资金保障机制。

    全国人大代表王一宏、罗建国等纷纷表示，这些改革举措从政府收入筹措机制和使用机制两个角度切入，回应了社会关切，将为今后推动政府职能转换、完善政绩考评、切实简政放权提供基本制度保障。

    多措并举，化解地方债务难题

    地方政府债务，因为关系到中国经济社会持续健康发展，一直为全社会高度关注。地方适度举债有力支撑了“稳增长”，但当前债务管理任务仍艰巨。2015年的一个新变化就是对地方政府债务实行限额管理。2015年8月，十二届全国人大常委会第十六次会议通过决议，批准2015年全国地方政府债务限额为16万亿元。财政部据此提出了分地区债务限额。那么，2016年地方政府债务管理如何进一步优化，并有效进行风险防控？对此，全国人大代表不仅紧盯不放，还提出了许多建设性意见和建议。

    代表们在审议时认为，当前正在推进的地方政府债务置换工作，只是推迟了存量债务兑付的时间，并没有解决大量地方政府债务的质量问题。推进债务置换工作的同时，债务管理应重在“治本”，要下大力气寻找化解存量债务的办法。

    在全国人大代表陈金彪看来，加强地方政府债券管理，合理确定债券置换政策非常必要。一是要尽快对置换债券的政策范围等进行系统梳理，完善制度设计；二是要尽快明确政策实施部门责任，打通政策落地“最后一纳米”；三是要允许科学动态调整，制定债务核销转化等细则，消化存量债务；四是要在省级政府层面建立完善债券需求申报、核准、风险评估制度；五是要建立置换债券资金使用情况与新增债券分配额度挂钩机制。

    受经济增长放缓等因素影响，当前地方面临“稳增长”和“防风险”的双重压力，地方偿债能力下降，个别地区存在发生局部风险的可能性。就此，来自广东的全国人大代表欧广源、谢舒雯、李永忠指出，考虑当前地方政府债务较重，建议施行“营改增”后，要合理设置国税与地税结构，提高地方分成比例。全国人大代表向晓梅指出，应加强对地方政府债务和银行坏账的风险预警和管控。全国人大代表顾逸东建议，应高度关注2016年财政赤字扩大的问题，严控各部门财政支出，通过提高效率来管控成本；探索政府资产负债表管理，通过科学设置科目等方式提高管理效率。

    创新投入机制，补齐供给短板

    党的十八大以来，国家大力推动政府和社会资本合作，相关部委研究出台了一系列创新财政投入方式的政策、法规，比如，大力推广运用PPP模式。

    所谓PPP模式，即政府和社会资本合作模式，政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。推广和运用PPP模式可以充分发挥政府资金的“撬动”作用，吸引社会资本参与基础设施和公用事业项目的建设和运营，有利于理顺政府与市场关系，加快政府职能转变。

    2014年以来，各地开始探索运作PPP项目，也积累了一些经验。就此，代表们建议出台PPP推广运用模式管理工作实施方案，完善各项措施管理办法细则、规范合同文本，使其更加具有可操作性。

    全国人大代表项晓云表示，创新财政投入方式，符合我国当前财政形势。特别是PPP模式，对盘活各级政府存量资产、提高财政资金使用成效及撬动社会资本作用巨大。但是，PPP模式实行近一年来，各地实际进展情况参差不齐。特别是经营收入少的公益类项目推进缓慢，社会资本关注度不高。“因此要考虑实际情况，研究制订补贴办法，鼓励民间资本参与，以解决各级政府公益类、公建类项目缺少资金的难题。”

    预算审查监督，人大应发挥更大作用

    “增强各级政府和部门、单位的预算法治意识，将预算法各项要求落到实处。”“完善预算监管体系，扩大纳入全国人大审查预决算的部门范围。”预算报告中的这些表述，赢得全国人大代表的肯定。多位代表表示，今年的预算报告是第一次按照新预算法编制，体现了法治精神和人大意识。

    审议中，代表们认为加强预算监督，让财政资金用在刀刃上，人大及其常委会应依法发挥更大作用。全国人大代表尹中卿表示，“人大是预算的审查机关，有明确的监管权，应当进一步强化预算审查监督机制，将政府内部审计机制与人大审查机制衔接起来。同时，各级人大也要提高预算审查和监督水平，共同让新预算法起到刚性法律的约束作用。”

    全国人大代表吴晓灵建议改进人大工作程序，改善人大常委会的组成结构，以提高政府预算审查监督质量。“预算编制和审查是非常专业和细致的工作，靠全国人民代表大会一两天的审查，靠预算工作委员会和财经委一两个月的初审很难达到预想的效果。因此，要发挥好人大常委会的作用，在每年12月召开的人大常委会会议上对预算草案进行集中审查。并且根据会议议题延长常委会会期，适当调整委员会的人员构成，以提高常委会工作质量。”

    “管好政府的钱袋子”，一直是人大的一项重要工作。实践中，一些地方人大也探索开展了预算支出的联网监督。在3月11日举行的记者会上，全国人大常委会预算工作委员会副主任刘修文表示，联网监督是促进财政预算公开透明的一种重要形式，是人大加强对政府预算审查监督的重要平台和重要探索。在具备条件的地方，应该建立预算支出联网监督系统，通过线上与线下结合，通过一般监督和重点监督相结合，加强人大对政府全口径预算、决算的审查和监督，为人民管好钱袋子。

    强化财经纪律，严控“三公”支出

    根据2015年中央和地方预算执行情况与2016年中央和地方预算草案的报告，2015年中央本级“三公”经费预算比2014年下降11.7%。在代表们看来，这与严格执行中央八项规定精神和国务院“约法三章”密不可分。“去年，财政部门进一步调整了中央和国家机关差旅住宿标准，完善了基本支出定额标准，加快项目支出定额标准体系建设，还严肃查处了相关问题和责任人，公开曝光了典型违反财经纪律的案件，进一步规范了预算管理，堵住了漏洞。”与会的全国人大代表们普遍认为，这些举措进一步严肃了财经纪律，推动了稳增长财税政策取得实效。

    同时，代表们建议，要继续加强预算公开力度，进一步遏制“三公”经费支出。全国人大代表韩德云表示，2016年中央政府将扩大财政赤字，比2015年增加0.6个百分点。在目前经济下行压力加大、财政收入增幅回落等情况下，节约一般性政府支出，严控“三公”经费预算支出，构建节约阳光型政府，其意义非常重大。

    全国人大代表孙宪忠提出，一些地方政府预算审批不严格，流于形式,预算报告过于粗略，人大很难对其进行深入审查。遏制公款浪费、贪污腐败现象，必须深化预算管理制度，细化预算报告，加大对人大代表的培训，强化人大对预算的审查监督力度，千方百计杜绝寻租空间。

    （文/本刊记者 李小健 刘文学 于浩 张维炜 梁国栋 王萍 张宝山 沈晓冲 王博勋）