紧紧围绕中央部署 扎实推进立法工作

    2015年9月6日至7日，中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长张德江在广东出席第21次全国地方立法研讨会，并在佛山市就地方人大工作进行调研。这是9月7日，张德江出席第21次全国地方立法研讨会并讲话。摄影/刘卫兵

    2015年，全国人大及其常委会紧紧围绕“四个全面”战略布局，认真贯彻落实党中央决策部署，深入推进科学立法、民主立法，不断加强和改进立法工作，圆满完成了全年的立法工作任务，新制定法律5部，修改法律38部，通过有关法律问题的决定9个。法工委在全国人大常委会领导下，深入学习贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，以“严”的要求、“实”的作风，为全国人大及其常委会行使立法职权当好参谋助手、提供高效服务，扎实推进立法工作。

    着力做好立法法和“三法”修改工作，推进人大制度不断发展完善

    立法法是关于国家立法制度的重要法律，是“管法的法”。为了适应立法工作新形势新任务的需要，贯彻落实党中央决策部署，法工委提前谋划，及时研判立法发展形势，适时启动立法法的修改工作，修改中认真贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会关于完善立法体制、明确立法权力边界、深入推进科学立法民主立法的要求，总结立法法施行以来立法实践中的好经验好做法，在深入调研、充分听取意见的基础上，提出了较为完善的立法法修改草案，经过全国人大常委会两次审议，由十二届全国人大三次会议表决通过了关于修改立法法的决定。这是立法法自2000年颁布施行以来首次进行修改。修改后的立法法，赋予所有设区的市地方立法权，进一步完善了我国的立法体制，这是充分发挥中央和地方两个积极性、加强和完善人民代表大会制度、实现国家治理体系现代化的重大举措。同时，落实党中央转发的《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》，及时启动地方组织法、选举法、代表法修改工作，提请常委会审议通过三部法律的修改决定。修改后的三部法律，对县乡人大组织制度和工作制度、代表选举和代表工作等方面的相关规定作了修改完善，从制度上解决基层人大工作和建设中存在的突出问题。

    积极应对国家安全形势，着力加强国家安全领域立法

    适应我国国家安全面临的新形势、新任务，贯彻落实总体国家安全观，法工委根据常委会立法规划和工作计划，分别组织专门工作班子，抓紧研究起草和修改完善国家安全领域相关法律。国家安全立法事关党和国家政权安全和制度安全，国内国际关注。在国家安全法、反恐怖主义法、网络安全法、境外非政府组织管理法等法律草案的起草和审议过程中，我们在党中央的坚强领导下，统筹国内国际两个大局，保持政治定力，不受外部杂音干扰，积极稳妥地推进，就法律制定中的一些重大敏感问题提出可行方案，报请常委会党组直至党中央决策，将中央精神准确完整地体现在法律草案中。同时，牢牢把握立法主导，根据外交大局需要和国际形势发展，审时度势，选择有利时机将有关法律案提请常委会审议通过。

    比如，制定国家安全法时，我们着重从维护国家根本利益出发，对总体国家安全观内涵、国家安全的任务、国家安全制度机制等进行重点研究，提出可行的解决方案。针对恐怖主义活动日益猖獗的严峻形势，我们认真总结近年来防范和打击恐怖活动的斗争经验，研究借鉴国外有效做法，完成反恐怖主义法的制定工作。

    又比如，认真做好境外非政府组织管理法研究修改工作，对规范境外非政府组织开展活动和提供便利措施等提出完善建议；面对当前我国网络安全屡遭入侵、攻击、窃密、侵权的严峻形势，总结近年来网络安全工作经验，围绕确立保障网络安全的基本制度框架提出方案，做好网络安全法的研究制定工作。

    还完成了刑法修正案（九）的制定工作，从减少死刑罪名、完善刑罚结构，修改完善贪污贿赂犯罪、增加恐怖活动犯罪、网络犯罪规定，完善惩治失信、背信行为的规定等方面对刑法作了修改补充。这些法律的制定，将从总体上形成一个严密的关于国家安全的法律网络，依法有效维护国家安全。

    启动民法总则研究制定工作，积极稳步推进民法典编纂

    编纂民法典，是党的十八届四中全会明确提出的重大立法任务。我们将民法典编纂作为一项重大政治任务来部署和推动，按照张德江委员长提出的“继承、完善、发展、提高”要求，周密安排进度，积极稳妥推进。及时组织最高人民法院等单位组建民法典编纂工作协调小组，在法工委内部组建了民法典编纂工作专班，拟定具体工作计划，并形成了先制定民法总则，再对民事法律进行整合的“两步走”的工作思路。

    鉴于民法总则理论性和实践性都很强，我们一手抓基础理论研究，钻研整理国内外已有研究成果，并跟踪了解国外最新发展情况；一手抓调查研究工作，全面、深入了解中国传统文化在民事法律关系中的传承影响，了解实践中涉及民法总则内容的问题和立法建议。在此基础上，系统梳理了民法总则中的主要问题及其争议焦点，形成倾向性研究意见，形成了民法总则草案初稿，拟报常委会领导同意后，广泛征求意见，并按照立法程序有序推进，修改完善。

    坚持以民为本，着力加强保障和改善民生立法

    加快保障和改善民生、推进社会治理体制创新法律制度建设，是党中央明确提出的加强法治建设的重要任务。一年来，围绕依法加强和规范公共服务，完善教育、社会保障、食品安全、慈善等事关民生的法律制度，全国人大常委会审议修订了食品安全法、大气污染防治法，审议通过了人口与计划生育法、教育法和高等教育法等的修改决定，制定通过了反家庭暴力法，审议了慈善法草案。

    法工委紧紧围绕常委会的工作部署完成相关立法任务。比如，在食品安全法修改工作中，我们坚决贯彻党中央关于完善统一权威的食品安全监管机构、建立最严格监管制度的要求，织密食品安全保障网，完善从田头到餐桌的全过程监管机制。在大气污染防治法修改工作中，坚决贯彻党中央建立以保障人体健康为核心、以改善环境质量为目标的环境管理体系的要求，从我国国情和发展阶段出发，妥善处理环境保护与经济发展的关系，推动解决造成空气质量污染的突出问题。又比如，为维护平等、和睦、文明的家庭关系，促进家庭和谐、社会稳定，提高全社会反家庭暴力意识，完成反家庭暴力法制定工作。为保障中央人口政策的贯彻落实，推进“两孩政策”的尽快实施，我们提前参与草案起草修改工作，与议案提出单位保持密切沟通，圆满完成人口与计划生育法修改工作。再比如，慈善法草案将提请今年3月召开的十二届全国人大四次会议审议，为保证这部法律的顺利通过，我们从全面建成小康社会、共享发展成果、完成脱贫攻坚的历史任务高度，深刻认识慈善立法的重大意义，深入调研，反复研究，就合理界定慈善法调整范围、确定慈善捐赠规则、加强慈善财产管理、发展慈善服务、完善慈善信托制度、细化慈善税收优惠等方面，提出修改完善建议，为代表大会审议做好前期准备。

    坚持立法决策与改革决策相结合，保证重大改革于法有据

    习近平总书记多次强调，要发挥立法的引领和推动作用，坚持立法先行，做到凡重大改革要于法有据。

    一年来，全国人大常委会认真贯彻落实中央的重大改革决策部署，审议通过涉及行政审批制度改革的法律修改决定和司法体制、农村土地制度改革试点等决定13个，分别是关于修改药品管理法的决定等6个法律修改决定，对25部法律的有关行政审批、工商登记、价格改革等规定进行修改；关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定等7个授权决定。其间，法工委与国务院有关部门和“两高”积极主动沟通，加强工作协调，认真研究提出完善建议，为常委会顺利审议通过有关法律决定做好服务保障工作。

    同时，法工委还统筹做好其他相关立法工作，起草了国家勋章和国家荣誉称号法草案依法提请常委会审议通过，完成了关于实行宪法宣誓制度决定、关于特赦部分服刑罪犯决定以及广告法、种子法、促进科技成果转化法、商业银行法的修改工作，做好证券法（修订）、资产评估法、深海海底区域资源勘探开发法、电影产业促进法、中医药法和野生动物保护法（修订）等法律草案的研究修改工作。

    探索建立基层立法联系点，深入推进科学立法民主立法

    一年来，法工委围绕贯彻落实立法法，积极采取措施，不断推进科学立法民主立法，拓展公民有序参与立法取得新进展，特别是探索建立了基层立法联系点制度。

    根据党的十八届四中全会关于建立基层立法联系点制度的要求，2015年，法工委积极探索，进一步创新立法工作机制，经过调研论证，将湖北省襄阳市人大常委会、江西省景德镇市人大常委会、甘肃省定西市临洮县人大常委会、上海市长宁区虹桥街道等4个单位确定为法工委基层立法联系点试点单位，加大立法听取基层意见力度，把基层立法联系点作为国家立法“接地气”的直通车、重点立法“解剖麻雀”的典型样本、培养锻炼立法干部的重要基地。

    去年8月全国人大常委会第十六次会议之后，法工委首次将常委会会议初次审议的国家勋章和国家荣誉称号法草案、教育相关法律一揽子修正案草案、反家庭暴力法草案等印发4个立法联系点征求意见，各联系点认真开展相关工作，及时反馈了基层单位和普通群众的意见建议。法工委还考虑向基层立法联系点派出年轻干部挂职锻炼，同时加强对基层立法联系点的指导，协助推进当地法制建设；并拟结合法律草案的起草修改，派出干部进行立法蹲点调研，加大立法深入基层调研的力度，以保证国家立法更加“接地气”。

    与此同时，为保证法律的有效实施，法工委还在两个方面采取了积极措施。

    一是，加强指导培训。结合组织召张德江委员长出席会议并发表重要讲话，对全面贯彻实施修改后的立法法、做好新形势下的地方人大和立法工作进行了全面部署，极大地推动了地方人大立法工作机构和队伍建设；举办了三期立法法培训班，对来自31个省区、179个市州的873名立法工作人员进行培训。这些举措对于贯彻实施好修改后的立法法，提高地方立法人员能力与水平，推动设区市依法行使地方立法权起到了指导和促进作用。

    二是，加强备案审查。对2015年新开第二十一次全国地方立法研讨会，请制定的20多件行政法规、司法解释逐件进行主动审查研究，发现司法解释存在与法律规定不一致问题的，第一次以书面形式将研究意见函送最高人民法院，督促其研究纠正；围绕行政审批制度改革，对地方性法规有重点地开展备案审查工作，第一次向各省（区、市）发函，督促地方根据法律修改情况及时修改有关地方性法规，推动地方建立健全法律制定或者修改后地方性法规的常规清理机制。这些，都有效保障了中央重大改革举措的落实。