授权决定：引领改革，形成立法新常态

    2015年，全面深化改革关键之年，全面依法治国开局之年。这一年，多个领域的多项改革举措被推出，为国家发展注入了新活力。

    法无授权不可为，突破法律的改革需要得到法律授权，这是新时期改革应当遵守的基本原则。

    为确保改革举措在法治框架内推进，全国人大常委会开展了一系列立法工作。其中，“授权决定”这一较为灵活立法方式的运用越来越频繁。

    回顾一年成就，全国人大常委会以授权决定的方式引领改革，确保重大改革于法有据，已成为立法工作的新常态。

    护航“三块地”改革

    2015年年初，备受关注的农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革，也就是俗称的“三块地”改革，箭在弦上。

    推进“三块地”改革，是党的十八届三中全会作出的重大部署。2014年12月31日，中办、国办印发改革试点工作意见，决定在全国选取30个左右县（市）行政区域进行试点。

    试点涉及突破土地管理法、城市房地产管理法中的相关法律条款，需要提请全国人大常委会授权。

    2015年2月27日，《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域暂时调整有关法律规定的决定》经十二届全国人大常委会第十三次会议表决通过。

    根据决定，北京市大兴区、天津市蓟县、河北省邓州市等33个县（市、区），暂时停止实施土地管理法和城市房地产管理法关于集体建设用地使用权不得出让等的规定。此调整在2017年12月31日前试行。

    全国人大常委会作出的这个授权决定，为土地制度的深层次改革提供了法治保障，将确保改革在法治路径下运行。

    破解陪审员“陪而不审”

    最高人民法院关于人民陪审制度的一些改革举措与现行法律的部分规定存在冲突，需要经过全国人大常委会法律授权。

    2015年4月24日，《关于授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作的决定》经十二届全国人大常委会第十四次会议表决通过。

    决定规定：授权最高人民法院在北京、河北、黑龙江、江苏、福建、山东、河南、广西、重庆、陕西十个省（区、市）各选择五个人民法院（含基层人民法院及中级人民法院）开展人民陪审员制度改革试点工作，试点地区将对人民陪审员选任条件、选任程序、参审范围、参审机制、参审职权、退出和惩戒机制、履职保障制度等进行改革。

    同时，试点地区暂时调整适用人民法院组织法、全国人大常委会关于完善人民陪审员制度的决定、刑事诉讼法、民事诉讼法的部分规定。

    决定还提出，试点具体办法由最高人民法院会同有关部门研究制定，报全国人大常委会备案。试点期限为二年。

    全国人大常委会作出授权决定，将人民陪审员制度提至改革前沿，符合现代“司法民主”发展的必然方向。

    检察机关“试水”公益诉讼

    由于检察机关提起公益诉讼没有明确的法律依据，最高人民检察院提请全国人大常委会作出决定，授权最高人民检察院在部分地区开展提起公益诉讼改革试点工作。

    2015年7月1日，《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼改革试点工作的决定》经十二届全国人大常委会第十五次会议表决通过。

    决定规定：授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点。

    试点地区确定为北京、内蒙古、吉林、江苏、安徽、福建、山东、湖北、广东、贵州、云南、陕西、甘肃十三个省、自治区、直辖市。试点期限为二年，期满后，对实践证明可行的，应当修改完善有关法律。

    全国人大常委会作出此次授权决定，为加强对国家利益和社会公共利益的保护，为依法有序推进司法体制改革工作提供了必要的法律依据和支持。

    鼓励药品创新

    2015年11月4日，《关于授权国务院在部分地方开展药品上市许可持有人制度试点和有关问题的决定》经十二届全国人大常委会第十七次会议表决通过。决定规定，授权国务院在北京、天津、河北、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、四川十省市，开展为期三年的药品上市许可持有人制度试点。决定明确，允许试点省市药品研发机构和科研人员取得药品批准文号，对药品质量承担相应责任。

    决定还同意国务院组织开展药品注册分类改革。依照药品管理法相关规定，批准生产已有国家药品标准的药品，应当符合国家药品标准，并达到原研药品的质量和疗效；批准生产在境外已经上市在境内尚未上市的药品，尚无国家药品标准的，应当达到原研药品的质量和疗效。

    决定自2015年11月5日起施行。试点期间取得的药品批准文号，在试点期满后继续有效。

    全国人大常委会作出授权决定，为推进药品审评审批制度改革，鼓励药品创新，提升药品质量，改革完善药品管理制度提供法治保障。

    试点农民“两权”抵押贷款

    根据中央精神，国务院决定在全国选取部分县（市、区）开展对农村承包土地的经营权和农民住房财产权的“两权”抵押贷款试点。试点涉及突破物权法和担保法的相关规定，需要提请全国人大常委会授权。

    2 0 1 5年12月27日，《关于授权国务院在北京大兴区等2 3 2个试点县（市、区）、天津市蓟县等5 9个试点县（市、区）行政区域分别暂时调整实施有关法律规定的决定》经十二届全国人大常委会第十八次会议表决通过。

    决定规定，授权国务院在北京市大兴区等232个试点县（市、区）行政区域，暂时调整实施物权法、担保法中关于集体所有的耕地使用权不得抵押的规定，允许以农民承包土地（指耕地）的经营权抵押贷款；在天津市蓟县等59个试点县（市、区）行政区域，暂时调整实施物权法、担保法中关于集体所有的宅基地使用权不得抵押的规定，允许以农民住房财产权（含宅基地使用权）抵押贷款。上述调整在2017年12月31日前试行。

    全国人大常委会作出的这个授权决定，将使农村金融改革创新、农村土地制度改革步入法治化轨道。

    股票发行注册制改革“于法有据”

    推进股票发行注册制改革是党的十八届三中全会决定的明确要求。现行股票发行实行的是核准制度，是由证券法确立的，实施股票发行注册制改革，需要全国人大常委会授权国务院调整实施证券法有关规定。

    2015年12月27日，《关于授权国务院在实施股票发行注册制改革中调整适用〈中华人民共和国证券法〉有关规定的决定》经十二届全国人大常委会第十八次会议表决通过。

    决定规定，授权国务院对拟在上海证券交易所、深圳证券交易所上市交易的股票的公开发行，调整适用证券法关于股票公开发行核准制度的有关规定，实行注册制度，具体实施方案由国务院作出规定，报全国人大常委会备案。决定的实施期限为二年。决定自2016年3月1日起施行。

    全国人大常委会作出此次授权决定，标志着推进股票发行注册制改革具有了明确的法律依据，是资本市场基础性制度建设的重大进展。

    （文／本刊记者 张宝山）