立法助推简政放权：只为更美好的明天

    在我们的生活中，小到一片药、一包烟、一封信，大到各领域的行业准入、生产经营乃至国家经济的宏观调控，到处都可以看到政府介入的身影。随着社会的变化和经济的发展，要求合理发挥政府和市场“两只手”作用的呼声渐高，本届政府以来更是循经济规律大刀阔斧地开展了一系列改革，行政审批改革和价格改革就是其中重要的两项。

    说到改革，便会自然地联想起改革决策的合法性问题。要平衡先天带有冲劲和创新性的改革与稳定性强的法律之间的关系，实现立法与改革决策的衔接，不仅要做到重大改革于法有据，还要使立法主动适应改革和经济、社会发展需要，运用法治思维和法治方式推进各项改革举措。这不仅是党的十八届四中全会提出的要求，更是全国人大常委会在全面深化改革中坚持遵循的立法精神。

    2015年，全国人大常委会对药品管理法等25部法律和决定中有关行政审批、价格管理等方面的个别条款作出修改，并对国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批的授权作出到期处理决定，依法推进了一系列简政放权的改革，用政府权力的“减法”，换取市场活力的“乘法”。

    打包修法为深化改革提供法律依据

    为了实现重大改革于法有据，依法推进政府职能转变，2015年4月，十二届全国人大常委会第十四次会议审议了国务院提请的《药品管理法等26部法律的修正案（草案）》的议案。这一打包修法议案得到委员和列席会议代表的一致好评。在全国人大代表金兰英看来，这26部法律的修改“是深化改革的有力举措，进一步为发展松绑，有利于激发市场的活力，为大众创业、万众创新铺平了道路”。全国人大代表贾春梅认为，修法有利于“推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质服务、维护社会公平正义转变”，有利于促进社会主义市场经济体制的不断完善。

    国务院法制办主任宋大涵在修正案草案的说明中，将涉及法律修改的项目根据改革内容分为四类，分别是：拟取消的行政审批项目、拟下放的行政审批项目、拟将工商登记前置审批改为后置审批的项目和价格改革的有关项目。

    在涉及法律修改的行政审批项目中，有的审批主要针对市场主体的商业行为，有的审批由行业组织管理更为便捷，有的审批由地方政府管理效率更高。这些项目中，很多与我们的日常生活息息相关，如特种烟草专卖经营许可、保险销售从业人员资格核准、药品生产和经营许可、营利性养老机构设立许可、动物屠宰加工场所审批等。

    对价格改革涉及的法律规定进行修改是此次修法的亮点和重点，主要包括放开药品、铁路、邮政领域的竞争性价格，由供需双方合同约定烟叶收购价格，下放部分定价权限和将民用航空部分收费标准的制定交由行业主管部门单独实施。上述价格改革涉及的领域有的是竞争性的，有的是因条件许可就价格进行协商的，有的收费标准主要在省级行政区域内执行，有的利益关系仅发生在行业内部。

    总的来说，对以上改革涉及的项目，政府并非完全放手不管，而是将工作的重心从事前审批转为事中事后监管，通过制定规范，完善行业内部管理，利用信息化等手段创新监管方式，规范市场主体定价行为，维护市场秩序，以充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。

    审议中，很多委员强调政府应当加强对修法涉及领域的监管。在韩晓武委员看来，行政审批要强调“放”和“管”两个轮子同时驱动：既要谈“放”，更要强调放而不乱；要明确“放”和“管”的边界，避免一放就乱的情况出现。窦树华委员指出，政府应当在总结下放效果、顶层设计、部门协调、上下联动方面多下工夫。

    这是全国人大常委会历史上打包修改法律最多的一次。“改革的步子快，但工作要稳。”常委会组成人员在普遍赞同及时修改法律以适应改革需要的同时，认为修法要符合科学立法的要求，注重修法质量。因此，一些委员建议根据情况，对26部法律修正案草案进行梳理并拆分为若干修改决定草案分别进行表决。此外，基于特种设备安全法规范的行业具有突出的专业性和特殊性等原因，一些委员对该法修改提出不同意见，建议进一步研究。基于以上审议意见，全国人大法律委员会将除特种设备安全法以外的25部法律修正案草案划分为6个修改决定草案建议表决稿，分别于十二届全国人大常委会第十四次会议表决通过。

    第一个到期的授权决定

    2015年，除了通过修改法律推进改革外，全国人大常委会还通过授权的方式为地方改革试点创造条件。早在2012年12月，十一届全国人大常委会第三十次会议通过决定，授权广东省在三年内暂时调整行政审批改革涉及的25项法律规定的行政审批，其中包括职业病诊断机构资质认定、机动车排气污染年度检测委托等事项。决定还规定，对实践证明可行的调整事项，应当修改完善有关法律；对实践证明不宜调整的事项，则恢复施行有关法律规定。

    有专家表示：“这样做有利于有效降低改革的风险和难度，保障全国行政审批制度改革顺利推进。”按照规定，该授权决定于2015年12月27日到期，这是全国人大常委会第一个到期的授权决定。

    授权期限届满前，十二届全国人大常委会第十八次会议听取并审议了授权决定实施情况的报告和到期处理意见的说明，以及国务院提请的继续授权的议案。根据报告，过去三年广东省先行先试改革取得重要阶段性成果，在精简审批环节和审批层级、优化办事流程、提高审批效率等方面取得明显成效。其中，2014年，广东省国家授权调整事项的申请量、受理量、办结量同比均下降了近50%，国家授权调整事项涉及部门共取消和下放行政审批事项120项。此外，报告还指出，在改革过程中，政府监管、职责关系的确定、行业组织自身建设等方面仍存在问题。

    在授权决定涉及的25项行政审批事项中，有4项已通过修法取消；有1项“人工影响天气作业组织资格认定”事项拟提请国务院常务会议审议后，按法定程序提请全国人大常委会修改相关法律后取消；对其余20项行政审批，考虑到各地经济社会发展和管理水平存在差异，广东省试点内容尚不适于全国推广，因此，相关改革试点项目仍需继续加强探索、积累经验。

    2015年12月，在听取和审议上述报告、说明和议案的基础上，全国人大常委会作出到期处理决定，授权广东省在未来两年内继续实施21项行政审批的改革试点，进而将有益经验上升为法律，并在全国范围内推广。这不仅是全国人大常委会对到期的授权决定作出处理的第一次尝试，更是依法改革的一次有益实践。

    北京大学法学院教授王锡锌强调，一项改革启动时，必须考虑合法性问题。他认为，此次授权解决了合法性问题。“今后，要用法治的方式，依照法定的程序推进改革，理顺改革和法治的关系，努力做到立法决策与改革决策同步，通过立法来引领改革发展。”

    （文／本刊记者 王博勋）