16万亿地方债：如何还，怎么管？

    地方政府债务，因为关系到中国经济社会持续健康发展，一直都为全社会高度关注。百姓有所呼，人大有所应。2015年，全国人大加大了对地方政府债务情况的监督频次与工作力度。

    2015年12月22日，财政部副部长张少春受国务院委托，向十二届全国人大常委会第十八次会议作了《国务院关于规范地方政府债务管理工作情况的报告》。2015年12月24日，会议对报告进行了分组审议。

    记者注意到，地方政府债务这一议题已是第二次在2015年的全国人大常委会会议上出现。第一次是2015年8月，十二届全国人大常委会第十六次会议表决通过全国人大常委会关于批准《国务院关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案》的决议。此后，2015年12月的全国人大常委会会议议题再次聚焦地方政府债务，表明全国人大常委会对地方政府债务问题的高度重视与关注，人大监督重在推动地方政府债务规范管理。

    那么，十二届全国人大常委会第十八次会议期间，围绕审议地方政府债务报告，全国人大常委会组成人员和列席会议的代表重点关注哪些问题，提出了哪些精辟深刻的审议意见与建议？让我们一起来听听委员们怎么说。

    委员关注一：地方适度举债有力支撑“稳增长”债务管理任务仍艰巨

    何为地方政府债务？据了解，改革开放以来，为加快国家工业化、城镇化、现代化建设，满足人民群众日益增长的公共服务需求，各级地方政府大力加强基础设施建设，促进经济快速增长，推进社会事业发展，取得了巨大成绩。

    然而，发展背后却是资金来源难题，在地方财力难以满足资金需求的情况下，地方政府通过设立各类投融资平台等方式利用信贷资金或企业债券形式融资弥补缺口，形成了大量的地方政府债务。

    多年来，地方政府举债缺乏规模控制、融资成本高企、债务收支未纳入预算等，一直是地方债务管理工作的关键问题。2015年1月1日起实施的修改后的预算法明确规定，省级政府可以发行政府债券举债，但地方举债规模必须在国务院确定的限额内，且必须由国务院报请全国人大或全国人大常委会批准，从而明确了对地方政府债务实行限额管理。2015年8月，十二届全国人大常委会第十六次会议通过决议，批准2015年全国地方政府债务限额为16万亿元。财政部据此提出了分地区债务限额。对地方政府债务实行限额管理后，地方政府的债务情况及其风险形势如何？

    “截至2014年末，地方政府债务余额中，90%以上是通过非政府债券方式举借，平均成本在10%左右。”张少春在作报告时表示，对清理甄别后纳入预算管理的非政府债券形式的政府存量债务，通过发行地方政府债券逐步进行置换，是规范地方政府债务预算管理的重要举措，有利于减轻地方利息负担。2015年，财政部向地方下达置换债券额度3.2万亿元，主要用于偿还当年到期的地方政府债务本金。截至2015年12月11日，各地发行置换债券3.18万亿元，完成下达额度的99%。“2015年的置换债券额度实现了对当年到期债务的全覆盖。”张少春说。

    2015年年初召开的全国人民代表大会批准安排全国财政赤字1.62万亿元，其中地方5000亿元。另外，安排地方新增专项债券1000亿元。财政部在分配新增债券规模时，加大积极财政政策实施力度，对低风险地区多分配，对高风险地区少分配或不分配，激励地方化解债务风险。截至2015年12月11日，各地已发行新增债券5912亿元，完成下达额度的99%。在当前经济下行压力较大的情况下，适度的债务融资规模也有力支持了地方“稳增长”。

    但张少春也表示，受经济增长放缓等因素影响，地方面临“稳增长”和“防风险”的双重压力，地方偿债能力下降，个别地区存在发生局部风险的可能性。

    全国人大常委会组成人员对国务院规范地方政府债务管理工作情况给予充分肯定。吴晓灵等多位委员指出，近年来，国务院在规范地方政府债务管理方面做了大量工作，成绩非常显著，基本上弄清了家底，建立了规则。但要真正把这个问题解决好，任务还很艰巨。

    委员关注二：过量举债无异于饮鸩止渴

    廖晓军委员指出，“从美国次贷危机到欧洲主权债务危机都说明，个别地区、个别领域债务风险控制如果不当的话，就有可能引发系统性的风险。”列席会议的全国人大农业与农村委员会委员包克辛强调，“适度举债有利于加快发展，但过量举债无异于饮鸩止渴，后患严重。”2015年12月24日，常委会组成人员和列席会议的全国人大专委会委员、全国人大代表纷纷发出警示：当前必须高度关注地方政府债务风险问题。

    姚胜委员说,对地方政府债务问题一定要高度重视。从目前情况看,对地方债务的管理在制度层面已经有了一些成效,但实际情况还不容乐观。从国务院报告的情况和全国人大常委会预算工委报告的情况看,有关方面对地方债务问题重视不够。

    姚胜强调，我国地方政府债务额已经很大了,不能盲目沉浸在“风险可控”这样一个乐观估计之中。全国人大常委会修订了预算法，国务院出台关于加强地方政府性债务管理的意见，对地方债的监管规定已经很严谨，关键要依法执行，加大对违规借债、违规担保的处罚力度。除了地方要查处以外,中央有关部门和机构也要自查。要编制债务预算,列清借多少债、干什么事以及干这些事情要达到什么效果,还要规划好怎么偿还,尤其是对偿债高峰的到来要有充分准备。

    包克辛建议，第一，对政府债务的管控必须把重心放在事前和事中，在体制机制短期难以改变的情况下，应加大债务信息公开力度，由上级政府全面公开下一级的政府债务信息，让各级人大、政协、纳税人、老百姓参与监督，把隐匿债务逼出显形。同时要明确规定，未经上级政府核实、确认、公布的政府债务均不予承认,使债务存量信息更为准确。第二，责成政府性债务超限的省市县，在上级政府的指导下,编制切实可行的债务负担化解计划，经本级人大和上级政府审核批准后，报上级人大备案，重点跟踪，监督实施。

    谢旭人委员认为，把地方政府债务纳入预算管理，是规范地方政府债务管理的核心措施，不仅要把债务余额、新增债务、债务收支在预算里反映，还要在一般公共预算和政府基金中编列相应债务的利息支出，全国人大常委会预算工委也应将债务利息列支情况作为审核重点。

    委员关注三：违规变相举债行为如何惩处？违规了就要问责、一追到底

    张少春在作报告时指出，财政部还将健全地方政府债务风险预警和应急处置机制，并将政府债务纳入党政领导干部政绩考核范围。地方违法举借债务、违反规定替企业偿债以及在国务院批准的外债转贷以外为其他债务提供担保的，将依据预算法和担保法有关规定追究地方政府主要负责人的责任，并向社会公开。对违法违规向融资平台公司提供融资的金融机构，监管部门将依法追究相关责任人的责任。

    许多委员都注意到这一内容。在分组审议中，多位常委会委员提出,要下大力气对现存的政府债务作认真分析,寻找化解办法，并加快推动建立违规举债责任追究制度。对于违规变相举债行为，违规了就要问责，并一追到底进行严厉惩处。

    廖晓军委员说，当前必须要处理好稳增长与防风险的关系，要警惕地方举债办事的冲动仍然很大。不能因为整体可控就忽视了个别地方出现债务风险的可能性。调研发现，现在有很多变相举债、违规担保等错误做法没有得到有效纠正，甚至还在继续发生，应引起足够重视。

    廖晓军认为，财政部和有关部门应对违规甚至违法举债行为及时加以纠正和制止，并加快推动建立地方政府债务违规举债责任追究制度，明确执法主体和处理程序，对违反预算法的行为坚决依法处理、严肃问责。

    廖晓军指出，与此同时,各级人大也要依法负起地方债的监管责任,审查本级政府债务是否纳入预算管理,是否在安全的警戒线以内,举债主体、举债方式、举债用途等是否规范合理,有没有风险控制和责任追究制度等。政府债务是件大事,要加强管理、依法办事、防范风险,这一点从中央到地方都应引起高度重视。

    针对长期以来很多地方政府习惯以经济指标和城市建设论英雄，车光铁委员建议，进一步加强政府债务监督管理工作，有效转变政绩导向，将债务管理真正纳入干部考核评价和履职审计体系，切实规范政府举债和投资决策行为，有效避免产生新的“政绩工程”负债。

    委员关注四：违法举债担保将对责任人员给予撤职、开除处分

    有人会说，地方政府变相举债、违规担保等做法虽不对，但都是为了地方发展，都是为了建设，并不是为了个人。但事实上，这些做法给整个国家经济和国家治理造成危害，因此必须制止。如何落实偿债责任？

    2015年12月26日，十二届全国人大常委会第十八次会议举行联组会议，就国务院关于2014年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况的报告进行专题询问。在专题询问会上，王明雯委员就地方债务内容一口气向财政部部长楼继伟提出几个问题，其中她重点问道，“一些地方政府存在违规举债、变相举债的情况，财政部是如何监管和处理的？”

    “这是个尖锐的问题。”楼继伟强调，2015年财政部加强了对地方政府举债融资行为的监管，一是严格要求地方只能在批准的限额之内发债。二是及时制止一些市县违法违规对企业举债提供担保承诺的行为，及时整改并向社会公开。

    楼继伟强调，对地方违规举债担保的一律不得安排财政资金进行偿还，并由有关部门按照新修改的预算法第94条规定，对责任人员给予撤职、开除的处分。

    “现在有关部门和银行要求地方政府出具担保，我们的说法，你让人家出了，人家就会被撤职、开除，这是法律规定，所以要坚决顶住，不能再出现问题。”楼继伟表示。

    委员关注五：防范系统性风险还需“定点爆破”

    2015年地方政府债务限额为16万亿元，预计债务率为86%。债务风险总体可控。但现实中却存在很多变相举债、违规担保等错误做法。在审议中，多位委员谈到这一问题，并进行深入探讨，如何防范和化解债务风险？

    针对不少委员提及有的省、地区负债率超过100%，100多个市本级、400多个县级的债务率超过100%问题，陈竺副委员长指出，当前地方政府财政普遍存在一定缺口，随着经济下行压力的加大和财政收入增速的放缓，未来是否可能出现一些地方政府事实上的“破产”问题应值得警惕，对这些问题要未雨绸缪提前研究。

    辜胜阻委员这样认为，在防范和化解债务风险的过程中，一个很重要的事情就是要避免系统性风险，必须有个案债务违约的处置。打个比方，我们要避免大的地震，你让它有小的地震，有利于防范大地震。我们对一些隐患问题，“定点爆破”有利于避免系统性风险。比如美国在地方政府债务上让底特律破产，就是为了避免系统性风险。底特律破产以后会警示、教育一大批城市管理者。因此为了防范、避免系统性风险，对于一些特别严重的地方要进行“定点爆破”，个案违约，违约以后依法处置，有利于通过小震防止大震。

    委员关注六：西部地区高速公路债务怎么还？

    审议中，多位委员提出，中西部地区政府举债投资了大量高速公路建设等项目，对于全国和地方经济发展来说是必要的，但是要靠这些地方的车流量来还债的话，估计非常难。这些地方这种类型的地方政府债务怎么还？

    吴晓灵委员指出，如果能够把中西部地区的基础设施建设，包括一些省内高速公路的建设，都作为中央的事权来考虑的话，是否有可能把地方因为修建与全国高速公路网衔接的道路的债务，从地方政府债转换为中央政府债。尤其是对欠发达地区，他们由于修高速公路大量举债。这是一个问题，希望财政能够给予考虑。

    冯淑萍委员点出问题实质，为什么存在大量地方政府债务，根本原因在于财政体制存在着严重的财力与事权不相匹配，地方承担的事务太多。让地方办这么多事，就应该有一定的财力支持，否则，地方就会想找钱的办法，举债就会发生。“要真正解决这一问题，必须深化财政体制改革，调整中央和地方的财权与事权关系。”

    罗亮权委员说,加强地方政府债务监管,既要健全完善体制机制,防范债务风险,又不要“一刀切”。特别是西部地区、革命老区、边疆地区、少数民族地区发展比较缓慢,希望中央在“十三五”期间仍然安排这些地区合理举债,加快西部地区基础设施、民生工程建设。要改革工作考核制度,做实绩效评估机制,进一步扭转单纯以地区生产总值增长论英雄的状况,增加经济发展质量效益、生态环境评价、民生事业、居民收入等指标。建立和完善政府债务管理工作机制,有针对性地拟定政府性债务管理实施办法,建立借、用、还相统一的债务风险防范机制,尽量使地方政府置换债券、转换资金,优先偿还到期银行贷款。建议中央对西部地区的省份,特别是少数民族自治州给予政策上的倾斜,加大存量债务置换力度,切实帮助这些贫困地区化解政府存量债务。建议中央将公益性项目,例如修公路、建学校、生态建设等债务按一定比例纳入国家债务偿还范围,切实化解边远贫困地区债务风险,减轻这些地区的负担。

    委员关注七：推进债务置换工作的同时债务管理重在“治本”

    吴晓灵委员认为，当前正在推进的地方政府债务置换工作，只是解决了存量债务的现实兑付问题,推迟了存量债务兑付的时间，并没有解决大量地方政府债务的质量问题，还要下大力气寻找化解存量债务的办法。在举债投资受限的背景下，未来经济建设的钱从哪里来，关键还要引导社会资金投向基础性建设，必须强调对社会资本的产权保护和契约精神。

    蒋巨峰委员认为,尽管债务置换是一个好办法,但最终债务还是要还的。建议进一步健全和完善偿债机制,将应偿债务分解,分年度纳入支出预算,建立偿债专项预算资金；将有收入来源的项目,所取得的收入全额刚性转为偿债专项资金；每年审核确认地方政府可用于偿债的存量资金、存量资产,从而确保届时切实能够转化为偿债资金；将现在债务置换举新债偿旧债的办法进一步规范,硬化约束,把规模控制在合理范围。把偿债机制和偿债专项资金的积累纳入督查审计范围,确保这些措施落实到位。

    廖晓军提醒，“当前正是做2016年预算的时候，比如起码要审查2016年本级政府预算里有没有列还本付息的资金。如果这个地方连付息的资金都没有列入预算，一方面说明这个地方没有地方债，另一方面可能就是有债没有纳入预算管理。如果是后者的话就是没有依法办事，潜在的风险还会很大。”

    （文/本刊记者 王萍）