提高深海环境保护意识

10 月30 日，全国人大环资委主任委员陆浩在十二届全国人大常委会第十七次会议上作关于深海海底区域资源勘探开发法草案的说明。摄影/ 盛佳鹏

2015 年10 月30 日，十二届全国人大常委会第十七次会议审议了深海海底区域资源勘探开发法草案。该法律草案旨在规范国家管辖海域以外的深海海底区域资源勘探、开发活动, 保护海洋环境, 保障人身和财产安全, 提升深海科学技术研究和资源调查能力, 促进深海海底区域资源可持续利用。

1982 年通过、1994年生效的《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）将国际海底区域及其资源确定为人类的共同继承财产。1996 年5 月15 日, 八届全国人大常委会第十九次会议审议通过了批准《公约》的决定, 我国即成为缔约国。目前，相关的发达国家对深海海底区域资源勘探开发海底资源的勘探、开采等都有完备的法律规范。我国起草制定深海海底区域资源勘探开发法，是为了更好地适应国际形势以及与国际公约接轨，更好地履行国际义务。

全国人大环境与资源保护委员会主任委员陆浩在作关于深海海底区域资源勘探开发法草案的说明时指出,“到目前为止, 主要发达国家和部分发展中国家已经制定或者正在制定深海海底区域资源勘探开发法律。我国作为公约的缔约国, 应当尽早完成立法工作。这是我国履行国际义务，管控深海海底区域资源勘探、开发活动的需要, 也有利于维护国家及全人类的利益, 提升深海科学技术水平。”

履行缔约国的国际义务

目前形成的《中华人民共和国深海海底区域资源勘探开发法( 草案)》共计七章三十二条, 明确了立法目的和基本原则, 法律适用范围和管理体制, 勘探、开发的实体内容和程序, 环境保护要求, 深海科学技术研究和能力建设, 制度建设和监督检查, 法律责任等内容。

作为全国人大常委会制定的第一部关于海底资源勘探的法律，对于深海海底区域管控、海洋环境保护等都有着非常重要的意义。全国人大环境与资源保护委员会法案室主任翟勇认为：第一，通过制定这部法律，依法管控我国自然人、法人或者其他组织在深海海底区域的活动，保护海洋环境，保障深海海底区域资源可持续利用，是《公约》对缔约国的要求（具体内容在《公约》第十一部分和附件三中），是我国作为缔约国应履行的国际法律义务；第二，根据《公约》的规定，缔约国有义务为其自然人、法人或者其他组织在深海海底区域资源勘探开发的活动提供担保，并对其自然人、法人或其他组织在深海海底区域活动中造成的海洋生态系统破坏，承担连带赔偿责任，但如果缔约国制定了法律和采取其他行政管控措施，可以免除连带赔偿责任，所以，制定这部法律既是维护人类共同利益的需要，也是维护国家利益的需要；第三，我国深海海底区域资源勘探开发的能力建设尚有不足，亟待通过立法整合各方力量，促进科研技术能力的提升；第四，制定这部法律可以为我国企业走向深海领域提供国内法律保障。

“1984 年，我国确定了1990 年前向联合国申请开发国际海底多金属结核矿区的目标。1990 年，我国将国际海底多金属结核资源研究开发列为国家长期发展项目，设立了‘大洋专项’。1991 年，我国在联合国海底筹备委员会登记注册为国际海底开发先驱投资者。自此以后，我国系统部署、积极开展了国际海底区域调查研究活动。目前，我国已申请获得4 块具有专属勘探权和优先开采权的国际海底矿区，并作为国际海底管理局理事会成员国，积极参与国际海底区域事务。”国家海洋局海洋发展战略研究所法学博士、党委书记贾宇说。

根据《公约》，缔约国有责任确保其国籍下的自然人或者法人依照公约开展“区域”内活动，并对此活动提供担保。对承包者因没有履行《公约》规定的义务而造成的损害，担保国负有赔偿责任。但是，如果担保国已经制定法律和规章，并采取行政措施有效管控其担保的承包者在“区域”内的活动，则担保国应无赔偿责任。2011 年2 月1 日，国际海洋法法庭就“区域”内活动担保国的法律责任和义务问题出具的咨询意见进一步指出：如果担保国已经采取了国内立法、规章和行政措施等“一切必要和适当的措施”，以确保被担保的承包者有效履行其合同义务，防止减少资源开发对环境的损害，则可免除担保国的法律和赔偿责任。如果担保国未能履行其通过国内立法、规章和行政措施对承包者有效管控的义务，担保国应对承包者不法行为所造成的损害，承担法律和赔偿责任。“我国作为担保国负有采取一切必要和适当的措施，确保被担保的承包者在从事国际海底区域内活动时遵守《公约》等规定的责任。制定深海海底区域资源勘探开发法是我国应尽的义务，也是树立负责任的发展中大国形象的要求。”贾宇说。

1 月3 日，中国载人潜水器“蛟龙”号在西南印度洋龙热液区下潜作业。龙热液区是中国于2007年发现的首个海底热液区，是西南印度洋多金属硫化物勘探合同区的组成部分。摄影/ 张旭东

保护深海区域海洋环境成为亮点

由于国际海底空间广阔、蕴藏资源丰富，对增加国家战略资源储备、拓展国家发展空间极其重要。目前，共有包括我国在内的17 个国家在国际海底区域申请了27 块勘探合同矿区。在国际上, 各国立法包括的主要制度有行政审查制度、环境保护、安全保障制度、执法监督制度、法律责任制度等。而我国把保护海洋环境作为专门章节列出，成为草案的一个亮点。

翟勇强调：“发展海洋事业的重要前提是保护海洋环境，也是《公约》明确的重要制度。这次立法的重要目的之一就是要体现我国严格按照《公约》的相关要求，在推进海洋事业发展的同时，严格保护海洋环境。为此，草案设保护海洋环境专章，明确了勘探、开发者的海洋环境保护责任，并在监督检查一章就海洋环境保护有关问题，明确了检查机关和被检查者的权利义务关系，同时在罚则一章中，对破坏海洋环境的行为作出了明确具体的追究法律责任的相关内容。”

随着科学技术的发展和探寻深海资源进程的加快，人类不断加深对深海海底环境和生物多样性的认识。人类对深海环境的认识已日益清楚表明：深海海底生物的多样性与深海矿产资源所处的环境紧密联系，在关注深海海底资源未来如何造福人类的同时，必须关注在深海活动的环境影响，并积极采取相应环境保护措施。中国大洋矿产资源研究开发协会原秘书长金建才认为，从可持续利用资源和保护环境的角度来看，人类需要不断探索深海海底的奥秘，加强对深海海底资源赋存环境及生物多样性的了解与评价，进而对深海海底资源开发的经济性与技术系统进行更科学有效的评估。在科学合理评估未来商业开发深海海底资源的环境风险与环境影响方面，人类仍有漫长的道路要走。开展深海立法，一是作为缔约国履行相关义务，规范我国各活动主体在深海海底的资源勘探开发活动；二是从可持续利用发展原则出发，提升认知深海、利用资源、保护环境的能力。

“深海立法顺应了国际海底区域活动的发展趋势，将提升我国国民的深海生态环境保护意识；在深海海底资源调查与开发进程中，有助于提高深海生态环境调查评价研究水平，增强深海资源开发中的生态环境保护与监控能力，加强深海海底区域生态环境保护、深海作业安全等方面的国际合作，履行缔约国的国际义务，展示负责任大国形象。”金建才说。

    （文/ 本刊记者 沈晓冲）