消费者权益保护，永远在路上

    两年前，消费者权益保护法（以下简称消保法）的修改曾在社会上引起热切关注，并被评为当年的“国内民生十大新闻”之一。

    法律作出三十多处修改，设立了严厉的惩罚性赔偿制度，对网络购物、耐用消费品举证责任倒置等消费领域的新情况新问题作出了规范，积极回应了网络购物“后悔权”、经营者霸王条款、虚假广告、消费者维权成本高等热点问题，赢得了各界普遍赞誉。

    新修改的消保法于2014年3月15日起施行，那么，这部消费者的“维权指南”实际运行效果如何？遇到了哪些突出矛盾和问题？今年6月至9月，全国人大常委会启动了消费者权益保护法执法检查。

    “消费者权益保护法是维护消费市场秩序、保护消费者权益、强化经营者责任、发挥消费者协会作用、加强社会诚信建设的重要法律，对于营造良好消费环境、扩大国内有效需求具有重要意义。”张德江委员长在这次执法检查工作的批示中特别提出，要通过执法检查，督促法律的有效落实，推动解决相关领域存在的突出问题，实行正确监督、有效监督，更好地保护消费者合法权益，促进社会和谐和社会主义市场经济健康发展。

    如今，执法检查组已从各地检查一线返回，并开始着手准备执法检查报告，以便10月下旬提交全国人大常委会审议。“消费者权益保护没有终点，永远在路上。”在9月25日召开的执法检查组第二次全体会议上，全国人大常委会副委员长严隽琪表示，从这次执法检查情况看,消费者权益保护工作取得了进步和成绩,但有些问题仍需要大家一起努力、共同解决。她强调，希望有关部门能高度重视,采取有力措施,加大执法和工作力度,认真研究解决在消费者权益保护方面存在的突出问题,保障广大消费者的合法权益,努力推进法律的贯彻实施,不断取得消费者权益保护工作的新进展。

    法律实施一年多即开展监督

    每个人都是消费者。消费者权益保护涉及千家万户，与百姓利益紧密相连，是关乎民生问题的大事。如今，随着社会主义市场经济的飞速发展，消费方式、盈利模式、服务内容都发生了今非昔比的变化，“如何实施好消费者权益保护法，加大消费维权的力度，预防和减少消费纠纷，营造放心安心的消费环境，更好地保护百姓的利益”成为此次执法检查的重要目的之一。

    此外，消费环境的好坏是显示市场经济秩序优劣的晴雨表。当前，国内外经济形势复杂严峻，我国经济增长面临下行压力，加强消费者权益保护，重振消费信心，充分释放消费潜力，有利于实现经济稳定增长。这也对实施好消保法提出了迫切要求。

    在这样的大背景下，全国人大常委会迅速作出回应，在消保法实施仅一年的时间即开展监督。2015年6月17日，全国人大常委会执法检查组召开了第一次全体会议，正式启动消保法执法检查。

    张平副委员长在会上指出，此次执法检查是推动新修改的消费者权益保护法全面贯彻实施的重要举措，要全面检查消费者权益保护法律制度、政策和措施的落实情况，认真分析各地区各部门实施法律中存在的问题和成因，研究提出加大法律实施力度的意见和建议，确保执法检查取得实效，切实维护广大人民群众的合法权益。

    随后，执法检查组分成3个小组，分别由严隽琪、吉炳轩、张平三位副委员长带队任组长，全国人大财经委李盛霖主任委员、乌日图副主任委员担任副组长，小组成员不仅有全国人大财经委组成人员，多名全国人大代表，而且国家工商总局、中消协的相关负责人也全程参与其中。6月中旬至9月间，执法检查组分赴天津、浙江、福建、江西、海南、云南、上海等地进行检查。同时，检查组还委托河北、山西、黑龙江、安徽、山东、湖南、广东、重庆、贵州、宁夏等10个省（区、市）人大常委会分别对本行政区域内消费者权益保护法的实施情况进行检查。

    据了解，为做好此次执法检查，从今年年初，全国人大财经委专程赴部分省市进行前期调研，了解法律实施情况，研究存在的重点问题，听取政府机构、专家学者、企业和消费者代表对法律实施情况和执法检查工作重点及方式方法的建议。

    为了配合这次执法检查，检查组于今年3月1日在中国人大网站上开辟了一个专栏，向社会广泛征求执法检查的意见和建议。截止到8月底，共收到各类意见和建议2850条。

    “从汇总的情况看，社会公众对新修改的消保法给予了充分的肯定，对采用公开透明的新型的检查方式也表示欢迎。”通过分析征求意见的结果，全国人大财经委副主任委员乌日图说，社会公众对消费不满意的方面主要集中在网络购物、食品保健品、预付款消费以及电信、房地产、物业、汽车销售和维修、金融公共设施、医疗教育培训等12个领域，有超过50%的群众在消费维权时会选择拨打“12315”热线或者是到消协投诉。

    公众关注焦点成为此次执法检查的重点。检查组对这些意见进行了精心梳理和归纳，确定了几大检查重点：着重了解网络购物、预付款消费、电信金融服务、食品保健品、汽车销售及服务等各方面反映比较强烈的领域内，国务院及其有关部门、最高人民法院采取措施保护消费者合法权益的情况；国务院及其有关部门、最高人民法院依法履行职责情况，消协发挥公益性社会组织作用、履行法定职责的情况；法律规定的公益诉讼、消费维权机制、个人信息保护、惩罚性赔偿、举证责任倒置等重要制度的落实情况，以及配套法规、相关司法解释和政策措施的制定情况；各有关方面对现行法律规定的修改建议等。

    谈到这次执法检查的整个过程，严隽琪副委员长表示，执法检查组采取听汇报、开座谈会和走访相结合的方式，向各级执法部门、法院、消协，尤其是各行业经营者、消费者等市场主体广泛听取意见。“针对大家反映的突出问题，认真剖析这些问题的成因和法律实施效果不够的影响因素，找准问题、找准病因。”严隽琪说，下一步，执法检查组将认真总结各地在消费者权益保护工作中的有效措施，深入研究实施好消费者权益保护法的相应对策，向全国人大常委会提出针对性强、操作性好的意见和建议。

    实施效果如何？消费者评价最重要

    作为一部以保护消费者合法权益为核心的法律，消保法的执法检查，当然不能忽视消费者的感受和意见。

    “消费者权益保护法实施得怎么样,最重要的标准之一是看消费者的评价,广大消费者如何看待这部法律,我们就是要了解这方面的真实情况。”全国人大财经委副主任委员乌日图说。

    在深入多地的执法检查过程中，一些普通消费者向检查组谈到了消保法实施所带来的积极变化。“以往，许多酒店是不让客人自带酒水的。”在江西，教师刘松华向检查组说，两个月前,他与几位老友聚会,意外地发现酒店在醒目位置列出一行标语,“欢迎自带酒水”。在刘松华看来，像这种自觉贯彻消保法的企业越来越多,消费者的权益更加切实地得到了保障。

    在云南，消保法实施后，带给省“12315”指挥中心的工作人员最直观的感受是受理投诉举报量的大幅攀升。仅今年上半年，该中心就接到消费者投诉12235件、举报1515件，超过去年一年的总和。对此，国家工商总局相关人士分析道，这充分反映了社会对消保法认知度的提升，消保法的新规定大大增强了消费者的维权意识和维权信心。他举例称，比如，新修改的消保法对欺诈消费者行为由原来的1倍惩罚性赔偿提升为3倍，一方面加大了对经营者不诚信行为的惩戒力度，另一方面也是鼓励消费者积极维权。

    由于电视购物、网购等多是异地消费,隐蔽性强,涉及环节多,维权并非易事。执法检查组在江西省赣州市经济开发区看到，该区从辖区电子商务公司入手，从监管层面对消保法的内容作出细化，进一步明确网购、电视购物平台的责任、义务，要求电视台明示购物公司名称、地址等与消费者利益相关的信息，方便消费者监督、投诉。同时，对于在线下设有实体店的网店，实行网上经营登记备案制度，倒逼网店经营者自觉遵守消保法的相关规定。

    “新修改的消保法反映了新的时代要求,比较实事求是,这些都有利于消费者更好地消费。”刘松华说,现在学习消保法、使用消保法的消费者越来越多,不仅人们的维权意识提高了,一些企业的自觉性也提高了。他希望能继续深入持久地开展新修改的消保法的学习宣传活动,让人人知法讲法用法。

    创新机制，推进社会协同共治

    今年的“十一”黄金周，到海南三亚旅游的杨先生细心地发现，在天涯海角、亚龙湾森林公园、蜈支洲岛等景区门口都设有旅游巡回审判服务点，以便就近调处非诉旅游消费纠纷和审理相关诉讼案件。而且在游客集中的地方，海南省三亚市还组建了旅游警察支队，当场处理旅游纠纷。

    “游客到异地旅游，人生地不熟的，最怕遇到消费纠纷没人管。”杨先生认为，海南的这种多部门协作机制，为及时有效解决消费纠纷开辟了一条“快车道”，避免了以往“多龙治水”导致的拖延推诿现象，令游客更有安全感。

    其实，在新修改的消保法倡导的消费维权社会共治理念的大背景下，海南的创新实践并非个例。

    执法检查组了解到，在国家层面，国务院有关部门、最高人民法院围绕消保法的实施，加强协作，形成合力，共同提升消费维权水平。国家工商总局加强与有关部门、行业组织、新闻媒体的协作，健全了小额纠纷快速调解机制、区域维权协作机制等。最高人民法院支持行政机关依法行政，对“包间最低消费”“禁止自带酒水”等工商部门认定为无效的格式合同，给予司法支持。商务部建立了与公安机关、司法机关的案情通报、案件移送制度和信息共享平台，合力打击侵权假冒行为。

    各地也不断探索创新，努力构建政府主导、企业自律、行业规范、公民参与的消费维权新机制。

    天津去年整合了工商、质监、食药监等3个部门市场监管和消费维权职能，组建市场和质量监督管理委员会，解决部门职能交叉、推诿扯皮，消费者多头投诉、状告无门的问题。上海、浙江等地将消费维权与基层社会管理结合起来。上海市长宁区“李琴人民调解工作室”将消费争议化解在基层。浙江省在商场、超市、市场、企业、旅游景区、学校等消费密集场所，广泛建立“12315”“五进”消费维权服务站，聘请消费维权监督员3万余名，初步形成了“处处都有维权网、村村都有放心店、月月都有维权日、人人都做监督员”的工作格局。

由于电视购物、网购等多是异地消费, 隐蔽性强, 涉及环节多, 维权并非易事。摄影/吕建设

 

    在新修改的消费者权益保护法中，涉及三十多处重大修改，包括“退一赔三”、网络购物7天无理由退货、公益诉讼等。图为顾客在河北黄骅信誉楼商厦的超市内选购食品。摄影/牟宇

    注重发挥消费者协会的作用，是新修改的消保法的一个特点。检查组发现，向消费者组织投诉正在成为消费者维权的主要途径。据检查组网上调查，599名被调查者中有160人选择到当地消费者组织投诉，占26.7%，仅次于拨打“12315”热线的174人。

    消费维权工作，离不开政府各部门、社会组织和消费者的共同努力。检查组认为，要加强顶层设计，自上而下地加快建立消费者权益保护协调工作机制，形成政府牵头、主要工作部门协调、各相关职能部门积极参与、全社会协同共治的消费维权新格局，营造安全放心的消费环境。同时，整合各部门现有平台，推动实现企业信用信息的互联互通，为政府监管提供更有利的数据支撑。

    完善配套制度建设是当务之急

    在新修改的消费者权益保护法中，涉及三十多处重大修改，包括“退一赔三”、网络购物七天无理由退货、公益诉讼等。实践中，如何让这些规定真正“落地”，成为各职能部门的工作重点。执法检查组了解到，多部门为此出台了许多配套规定，以确保法律的顺利实施。

    国家工商总局先后出台了《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》《侵害消费者权益行为处罚办法》等4个部门规章，细化了消费者投诉流程、经营者义务，明确了七日无理由退货、消费者个人信息保护、欺诈消费者行为以及经营者违反法定义务的行政处罚。

    为了进一步加强对个人信息的安全保障，工信部制定了《电信和互联网用户个人信息保护规定》等部门规章，细化了收集、使用个人信息的规则，明确了具体的保障措施。

    美容、健身等预售卡消费历来是纠纷集中的领域。为此，商务部制定了《单用途商业预付卡管理办法（试行）》，明确发卡售卡企业的责任，消费者可通过查询系统了解备案企业信息，保障消费者的知情权。

    各个地方也积极立法，落实消保法的规定。上海市人大率先修订了《上海市消费者权益保护条例》，于今年3月15日正式实施。甘肃省今年9月也颁布了相关地方性法规。云南等18个省已经启动了地方性法规的修订工作。

    执法检查组认为，配套制度建设的完善，推动了消保法的落实。但是法律在全面贯彻实施中存在的一些问题也引起了检查组的注意。

    “我们遇到的一个现实问题就是七天无理由退货。”江西苏宁云商销售有限公司行政总经理杨玉向执法检查组说起了他在适用消保法上的疑虑，“比如，有的消费者购买商品后延迟提货,长期把商品放置在仓库,等来提货的时候,发现商品有质量问题,但厂家的‘三包’服务一般都是从购买开发票日起算,提货时如果已经超过‘三包’期限,就会出现退货纠纷。”

    尽管先行赔付制度是消保法的一项规定，但经营者也有苦衷。云南楚雄鹿城大厦的总经理赵东坪向执法检查组反映称，“追偿时间长、难度大，商场先行赔付后，追偿的资金一时难以到位，商场的利益难以保护。”

    “这些都给企业经营带来不小的困惑。”杨玉建议,在现有法律的基础上,进一步完善相关规定,尽快出台配套措施,增强可操作性。

    另外，消保法规定了省级以上消费者组织履行提起消费公益诉讼的职责，但检查组发现，消费公益诉讼的推进较为缓慢。究其原因在于，目前有关公益诉讼的规则、配套制度尚不明确，对于什么是公益诉讼，哪些纠纷可以提起公益诉讼，什么是“众多消费者”，举证责任如何分配，都需有明确规定。

    为此，检查组建议，进一步完善以消保法为龙头的消费维权法律体系，建议国务院在2016年年底前出台消保法实施细则；建议最高人民法院在今年内出台关于消费公益诉讼的司法解释，明确诉讼范围、条件、举证、标准等内容，支持消费者组织开展消费公益诉讼。

    （文/本刊记者 张维炜）